Zajęcie zwrotu podatku za zaległości ZUS. Sąd oddalił skargę A. R.

Postanowieniem z 27 lutego 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie z 19 grudnia 2025 r., którym oddalono skargę na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności, wniesioną przez A. R. (dalej skarżący).

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Krakowie, jako organ egzekucyjny, prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącego na podstawie własnych tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], obejmujących zaległości w składkach ZUS. Organ egzekucyjny zawiadomieniami z 19.11.2025 r. o nr od [...] do [...] zajął wierzytelność pieniężną w Urzędzie Skarbowym Kraków Nowa Huta z tytułu nadpłaty - zwrotu podatku. Zawiadomienia wraz z tytułami wykonawczymi doręczono zobowiązanemu 24.11.2025 r.

W dniu 27 listopada 2025 r. skarżący wniósł do Dyrektora ZUS pismo zatytułowane "Skarga pokrzywdzonego na czynność egzekucyjną - zajęcia ze świadczeń emerytalnych pokrzywdzonego". W uzasadnieniu pisma skarżący zaskarżył ww. zawiadomienia o zajęciu i wniósł o: "zwolnienie od egzekucji ze świadczeń emerytalnych pokrzywdzonego wszystkich kwot z tytułu: rzekomych należności głównych, odsetek i kosztów egzekucyjnych, wyszczególnionych, w również zaskarżonych, tytułach wykonawczych numery od [...] do [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy".

W uzasadnieniu pisma skarżący zarzucił bezprawność działania ZUS, kwestionując istnienie podstawy do egzekucji należności.

Organ I instancji postanowieniem z 19 grudnia 2025 r. oddalił skargę na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności, uznając, że zajęcia dokonano zgodnie z prawem.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. W treści zażalenia zakwestionował istnienie podstawy prawnej do prowadzania względem niego egzekucji. Skarżący podniósł min., że ZUS wystawił tytuły wykonawcze na nieistniejące zobowiązania skarżącego. Skarżący zarzucił też, że ZUS pomija orzeczenia z 6 kwietnia 2018 r. o nieistnieniu obowiązku ubezpieczeniowego do 28 września 2017 r.

Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2026 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił charakter środka w postaci skargi na czynność egzekucyjną. Organ odwoławczy podał, że zaskarżona czynność została przez organ egzekucyjny przeprowadzona prawidłowo, a przepisy dotyczące zajęcia innych wierzytelności (art. 89 u.p.e.a.) nie zostały w toku prowadzonego postępowania naruszone. Z akt sprawy wynika, że wskazane powyżej zawiadomienia o zajęciu zostały sporządzone na prawidłowym formularzu. W zawiadomieniach oznaczono strony postępowania oraz wskazano organ egzekucyjny, podano numery tytułów wykonawczych, określono wysokość dochodzonej należności, a także zawarto pouczenie dla zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności. Zatem wymogi formalne określone dla zawiadomienia o zajęciu innych wierzytelności zostały spełnione.

Wskazano, że skarżący w skardze jak i w zażaleniu, nie wskazał sposobu naruszenia przez organ egzekucyjny przepisów dotyczących zajęcia innych wierzytelności oraz jakichkolwiek innych nieprawidłowości przy dokonywaniu czynności zajęcia. Organ odwoławczy stwierdził też, że w postępowaniu w sprawie skargi nie bada się czy wysokość należności wskazana w tytule wykonawczym jest prawidłowa, czy obowiązek istnieje, czy też czy jest wymagalny. Takie kwestie zobowiązany może podnosić w innych środkach zaskarżenia (zarzuty, wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego).

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania skarżącego, o przez to - nierozpoznanie istoty sprawy (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Dyrektor ZUS widząc rozbieżność między uzasadnieniem skargi, a jej tytułem zaniechał obowiązku wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącego. Przyjmując zaś wniesioną skargę jako skargę na czynność egzekucyjną na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. dał wyraz złej woli. W dalszej części skargi skarżący przedstawił argumentację, w której kwestionował decyzję będącą podstawą prowadzonej egzekucji. Na tę okoliczność dołączył do skargi szereg dokumentów.

W piśmie procesowym z 27 sierpnia 2026 r. ustanowiona z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i rozwinął argumentację na jej poparcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, skargę złożoną w niniejszej sprawie rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2026.143), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Stosowanie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie natomiast z treścią art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w granicach kompetencji, przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych przepisów, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w postanowieniach organu I i II instancji. W konsekwencji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie oddalające skargę na czynność egzekucyjną.

W judykaturze podkreśla się, że określony w art. 54 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U.2025.132) dalej "u.p.e.a.", środek ochrony prawnej zobowiązanego, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, stanowi samoistną instytucję postępowania egzekucyjnego. Ma ona charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia, jak zarzuty, zażalenie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji, czy skargę do sądu powszechnego. Rozpatrzenie zarzutów w postępowaniu skargowym byłoby obejściem prawa i naruszałoby zasadę niekonkurencyjności środków zaskarżenia (tak np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. akt II FSK 1688/13). Powyższa zasada sprowadza się do ukształtowania środków ochrony prawnej w taki sposób, by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach których, dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie są względem siebie konkurencyjne. Nie można ich stosować zamiennie. Każdy z nich, w szczególności skarga na czynności egzekucyjne i zarzuty, dotyczy konkretnych uchybień, jest wnoszony w różnym terminie i rozpoznawany z zastosowaniem innych przesłanek. Rodzajowa tożsamość przedmiotu zaskarżenia skargi oraz innych środków prawnych nie oznacza, że określonemu podmiotowi przysługuje możliwość wyboru środka prawnego. Dyferencjacja środków prawnych następuje bowiem nie tylko poprzez zróżnicowanie przedmiotu zaskarżenia, ale także poprzez zastosowanie kryteriów odnoszących się do innych elementów konstrukcji środków prawnych. Zasadą jest zatem wniesienie jednego środka prawnego, a nie dwóch konkurujących wobec siebie (tak NSA w wyroku z dnia 24 października 2014r. sygn. akt II GSK 1377/13).

Skarga w trybie art. 54 u.e.p.a. przysługuje więc na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności natury wykonawczej, czy czynności faktyczne podejmowane już w toku prowadzonej egzekucji przez organ egzekucyjny lub przez egzekutora, a także na wydawane w toku egzekucji akty (postanowienia i zarządzenia), na które nie przysługuje inny środek zaskarżenia, jak np. zażalenie czy zarzuty. Kontroli w tym trybie mogą bowiem podlegać wyłącznie czynności egzekucyjne, którymi - zgodnie z definicją legalną z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. - są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Pojęcie czynności egzekucyjnych obejmuje zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Skarga służy kontroli prawidłowości stosowania przez organy egzekucyjne środków egzekucyjnych, zmierzających do bezpośredniego wyegzekwowania należności (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2015r. sygn. akt II FSK 1688/13; LEX nr 1783606; z dnia 2 kwietnia 2015r. sygn. akt II FSK 778/13, LEX nr 1774564; z dnia 24 października 2014r. sygn. akt II GSK 1377/13, LEX nr 1592003; czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2015r. sygn. akt III SA/Wa 3396/14, LEX nr 1941089).

W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności (por. wyroki WSA w Warszawie z 6 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 1433/07, 3 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 1580/07; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych (wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II FSK 1144/18).

Przepis art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. wymienia środki egzekucyjne, które mogą zostać zastosowane w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wśród nich znajduje się zajęcie innych wierzytelności. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności pieniężnej z tytułu nadpłaty podatku.

Zgodnie z treścią art. 89 u.e.p.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej innej, niż określona w art. 72-85, przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności (§1).

Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1. Zajęcie wierzytelności z tytułu dostaw, robót i usług dotyczy również wierzytelności, które nie istniały w chwili zajęcia, a powstaną po dokonaniu zajęcia z tytułu tych dostaw, robót i usług (§ 2).

Zgodnie z § 3 cyt. art. jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny:

1) wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia złożył oświadczenie dotyczące tego, czy:

a) uznaje zajętą wierzytelność zobowiązanego,

b) przekaże organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności lub z jakiego powodu odmawia tego przekazania,

c) - i w jakim sądzie lub przed jakim organem toczy się albo toczyła się sprawa o zajętą wierzytelność;

2) zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu zajętej kwoty odebrać ani też rozporządzać nią lub ustanowionym dla niej zabezpieczeniem;

3) doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, a także odpis wniosku, o którym mowa w art. 90 § 1.

W art. 67 § 2 u.p.e.a. ustawodawca wymienił konieczne elementy, które powinno zawierać zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności. Zawiadomienie to powinno zatem zawierać: oznaczenie zobowiązanego, wierzyciela i organu egzekucyjnego; oznaczenie dłużnika zajętej wierzytelności; określenie stosowanego środka egzekucyjnego; numer tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę do zajęcia; kwotę należności, okres, za który należność została ustalona lub określona, termin płatności należności, rodzaj i stopę odsetek z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz kwotę odsetek naliczonych do dnia wystawienia zawiadomienia; kwotę należnych kosztów egzekucyjnych; wezwanie dłużnika zajętej wierzytelności do realizacji zajęcia lub powiadomienia organu egzekucyjnego o przeszkodzie w realizacji zajęcia; pouczenie zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności o skutkach zajęcia; datę wystawienia zawiadomienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci organu egzekucyjnego.

Analizując dokonaną czynność egzekucyjną, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości i naruszenia przepisów prawa, bowiem organ egzekucyjny zastosował jeden ze środków egzekucyjnych, wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., tj. z innej wierzytelności pieniężnej (art. 89 u.p.e.a.), a czynność ta została dokonana zgodnie z przepisami prawa. Organ egzekucyjny doręczył przedmiotowe zawiadomienia o zajęciu wierzytelności dłużnikowi zajętej wierzytelności - 19 listopada 2025 r., a skarżącemu - 24 listopada 2025 r. Zawiadomienia zostały sporządzone poprawnie, zgodnie ze wzorem zamieszczonym w nr 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 marca 2024 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 426), a tym samym zawierają wszystkie, wymagane prawem informacje na temat zobowiązanego oraz zajętej wierzytelności. Zawierają oznaczenie stron postępowania, wskazano organ egzekucyjny, podano numery tytułów wykonawczych, określono wysokość dochodzonej należności, a także zawarto pouczenie dla zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności. Zatem właściwie ocenił organ odwoławczy, że wymogi formalne określone dla zawiadomienia o zajęciu innych wierzytelności zostały spełnione.

Nadmienić również należy, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Sąd nie dopatrzył się aby zastosowany względem skarżącego środek egzekucyjny był zbyt uciążliwy. Skarżący nie wskazał też innego składnika majątku, z którego organ egzekucyjny mógłby prowadzić skuteczną egzekucję, a zastosowany środek byłby mniej uciążliwy.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że nie jest zasady zarzut braku właściwego zbadania przez organ intencji skarżącego we wniesionej skardze z 27 listopada 2025 r. i braku jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania skarżącego, a przez to nierozpoznania istoty sprawy. W istocie tytuł pisma – "skarga na czynność egzekucyjną" nie jest spójny z jego uzasadnieniem, gdzie skarżący kwestionuje brak podstawy do prowadzenia egzekucji. Jednakże nie świadczy to, że organ błędnie zakwalifikował to pismo jako skarga na czynność egzekucyjną. Sąd ustalił bowiem w toku postępowania sądowego, że skarżący 27 listopada 2025 r. złożył zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr od [...] do [...]. Postanowieniem z 19 grudnia 2025 r. wierzyciel oddalił zarzuty. W dniu 5 lutego 2026 r. skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (k. 58 a.s.). Nie może być więc mowy o niewłaściwym zakwalifikowaniu złożonego środka jako skargi na czynność egzekucyjną.

Natomiast, jak słusznie podniosły organy obu instancji i co wynika z wyżej przedstawionych rozważań, nie jest możliwe rozpatrywanie w ramach skargi na czynność egzekucyjną zarzutów, które kwalifikują się do rozpoznania w ramach innych środków prawnych przewidzianych w u.p.e.a., takich jak zarzuty czy wniosek o umorzenie postępowania. Nie mogły więc być rozpatrywane w ramach skargi na czynność egzekucyjną takie aspekty jak: brak podstawy prawnej lub wadliwa podstawa prawna do prowadzenia egzekucji, wymagalność obowiązku, jego istnienie czy też zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty w skardze oraz w piśmie pełnomocnika skarżącego stanowiącego uzupełnienie skargi – nie mogły wywołać pożądanego przez skarżącego skutku.

Reasumując, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu I i II instancji, stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania postanowień k.p.a. oraz u.p.e.a. Organ wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie naruszono również zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji, wyjaśniono również zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.