Zarządzenie wójta o konsultacjach sołectwa nie naruszało uprawnień rady. Skarga oddalona

Wójt Gminy Szerzyny (dalej także jako "Wójt") wydał w dniu 19 sierpnia 2025 r. zarządzenie nr 94.2025 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Sołectwa Żurowa w Gminie Szerzyny dotyczących projektu uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr X/76/07 Rady Gminy Szerzyny z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żurowa (dalej także jako "zarządzenie"). Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej także jako "u.s.g.") oraz § 7 załącznika do uchwały nr XXIV.177.2025 Rady Gminy Szerzyny z dnia 31 lipca 2025 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Szerzyny (dalej także jako "uchwała"). Uchwała w § 7 załącznika uprawniała Wójta do podjęcia decyzji o przeprowadzeniu konsultacji społecznych w drodze zarządzenia, w którym to Wójt określić miał przedmiot konsultacji, czas trwania konsultacji, zasięg terytorialny, formy przeprowadzenia konsultacji spośród wymienionych w § 5 ust. 2 uchwały oraz osobę odpowiedzialną za przeprowadzenie konsultacji.

W § 1 i 2 zarządzenia Wójt określił sposób zapoznania się z projektem uchwały nr Nr X/76/07 Rady Gminy Szerzyny z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Żurowa oraz wyznaczył sposób i termin składania uwag, opinii i propozycji do projektu tej uchwały. Na mocy § 3 zarządzenia Wójt powierzył jego wykonanie Sekretarzowi Gminy Szerzyny. Z kolei w § 4 zarządzenia ustalił, że wchodzi ono w życie z dniem jego podpisania.

Skargę na zarządzenie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie, zarzucając jego wydanie z istotnym naruszeniem przepisów prawa, tj.:

- art. 7 ust. 1 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 5a ust. 2 u.s.g. polegającą na uregulowaniu materii dotyczącej zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, pomimo że kwestia ta należała do wyłącznej właściwości Rady Gminy Szerzyny,

- art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. - o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U z 2019 r., poz. 1461 t.j.) poprzez zaniechanie ogłoszenia zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pomimo że stanowiło ono akt prawa miejscowego.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy, w myśl art. 5a ust. 2 u.s.g., mogła określać wyłącznie uchwała rady gminy. Z kolei zaskarżone zarządzenie zawierało postanowienia dotyczące określenia kręgu podmiotów, które mogły wziąć udział w konsultacjach, form w jakich te konsultacje miały się odbyć oraz datę wpływu formularza jako decydującą dla zachowania terminu. Tego rodzaju regulacje mieściły się, zdaniem Prokuratora, w pojęciu zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji. Stąd też Prokurator skonstatował, iż w istocie zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji zostały określone przez niewłaściwy organ, tj. przez wójta gminy i w niewłaściwej formie, tj. w formie zarządzenia. Zdaniem Prokuratora powyżej opisane uchybienie stanowiło naruszenie art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji.

Prokurator wskazał również, że w związku z wydaniem zarządzenia doszło także do naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. – o ogłaszaniu aktów normatywnych wobec zawarcia w zarządzeniu norm prawa powszechnie obowiązującego i jednoczesnego zaniechania jego promulgacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując na niezasadność zarzutów Prokuratora. W ocenie Wójta, wydanie zaskarżonego zarządzenia miało na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g., dotyczącego przeprowadzenia konsultacji społecznych w przypadku określania przez radę gminy odrębnym statutem, organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, Regulacje Zarządzenia spełniały więc wszystkie wymogi wynikające z § 7 ust. 2 załącznika do ww. uchwały.

Nadto, organ wskazał, że opisana uchwała, zawierająca podstawę prawną dla wydania zaskarżonego zarządzenia, stosownie do dyspozycji art. 90 ust. 1 u.s.g. została przedłożona Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi nadzoru, który nie orzekł o nieważności tej uchwały ani w całości, ani w części, a także nie stwierdził, aby uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutów Prokuratora, zdaniem organu, zarzuty te wykluczały się wzajemnie. W wypadku przyznania bowiem racji skarżącemu, że organ stanowiący gminy nie mógł scedować na wójta kompetencji do konkretyzacji w zarządzeniu elementów trybu przeprowadzenia konsultacji, brak było podstaw do uznania wydanego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego, podlegającego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zdaniem organu, w sytuacji przyjęcia odmiennej optyki i uznania, że zaskarżone zarządzenie w istocie stanowiło akt prawa miejscowego, jako niezasadne jawiło się zarzucanie braku uprawnienia organu stanowiącego do upoważnienia organu wykonawczego w zakresie konkretyzacji pewnych elementów procedury konsultacji w drodze zarządzenia.

Finalnie, powołując się na art. 41 u.s.g., organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją przepisu akty prawa miejscowego są ustanawiane przez radę gminy w drodze uchwały, toteż wydane zarządzenie tego rodzaju aktem nie jest, a w samo w sobie nie zawiera norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym.

Do odpowiedzi na skargę załączono szereg dokumentów, mających potwierdzić dochowanie niezbędnych wymogów informacyjnych dotyczących przebiegu i wyników przeprowadzonych konsultacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżone zarządzenie Wójta było jedynie wewnętrznym aktem wydanym w wykonaniu przepisów prawa miejscowego tj. ww. uchwały

Wymieniona w podstawach prawnych zaskarżonego zarządzenia, uchwała Nr XXIV.177.2025 Rady Gminy Szerzyny z dnia 31 lipca 2025 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Szerzyny została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2025 r. pod 4742. Uchwała ta miała charakter generalny, a więc dotyczący wszelkich możliwych konsultacji, które mogły być przeprowadzane na terenie gminy (np. na terenie poszczególnych sołectw).

W ocenie Sądu, skoro konsultowany był projekt statutu sołectwa Żurowa, to oczywistym było, że w wykonaniu § 7 załącznika do ww. uchwały, Wójt mógł skonkretyzować zasady przeprowadzania konsultacji. Powołany przepis prawa miejscowego (tj. uchwały) upoważniał bowiem Wójta do skonkretyzowania w zależności od okoliczności prowadzonych konsultacji:

1) przedmiotu konsultacji;

2) czasu trwania konsultacji, poprzez określenie daty rozpoczęcia i zakończenia konsultacji, przy czym czas trwania konsultacji nie mógł być krótszy niż 14 dni oraz dłuższy niż 30 dni;

3) zasięgu terytorialnego (tj. np. terytorium sołectwa);

4) formy przeprowadzenia konsultacji spośród wymienionych w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały;

5) wskazania osoby odpowiedzialnej za przeprowadzenie konsultacji.

W ocenie Sądu, Wójt zgodnie z przepisami u.s.g. oraz ww. uchwały, w sposób szeroki (odpowiadający ustawie i uchwale) zakreślił krąg uprawnionych mieszkańców do składania swoich uwag, opinii i propozycji, wskazując termin 14 dni, a więc termin mieszczący się również w zakresie określonym w generalnej uchwale ("Osoby zainteresowane tematyką objętą zakresem konsultacji mogą składać uwagi, opinie i propozycje do projektu uchwały w terminie od 20 sierpnia 2025 r. do 3 września 2025 r. w formie pisemnej (papierowej i elektronicznej) w szczególności poprzez formularz składania uwag, opinii i propozycji ..." - § 2 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia). Nie jest więc tak, jak to sugerował Prokurator, że to Wójt określił krąg "podmiotów, które mogą wziąć udział w konsultacjach, form w jakich mają się odbywać dane konsultacje, w tym również daty wpływu formularza jako decydującej dla zachowania terminu" (str. 2 skargi). Co więcej powołane w skardze orzeczenia dotyczyły konieczności opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym czy to generalnych uchwał w przedmiocie konsultacji (wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18) czy też uchwał w przedmiocie jednorazowych konsultacji (wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., II SA/Po 148/21). Podobnie, cytowane w skardze poglądy doktryny (J. Wilk, Powszechnie obwiązująca moc prawna uchwały określającej zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 2299/11) dotyczyły również uchwały w przedmiocie konsultowania zmiany granic gminy.

Żadne z powołanych orzeczeń lub poglądów literatury nie dotyczył możliwości i zakresu konkretyzowania przez organ wykonawczy konkretnych konsultacji w wykonaniu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g wójt wykonuje uchwały rady gminy. W szczególności, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał. W praktyce więc, Wójt nie może w swoim zarządzeniu modyfikować, zawężać ani rozszerzać reguł ustalonych przez radę gminy. W ocenie orzekającego Sądu, w okolicznościach rozstrzyganej sprawy, zaskarżone zarządzenie jedynie konkretyzowało szczegóły techniczno-organizacyjne konkretnego procesu konsultacyjnego, nie tworząc nowych, generalnych zasad i trybu przeprowadzania konsultacji.

Nieuprawnione były natomiast argumenty Wójta, że ww. uchwała wskazana w podstawach prawnych zaskarżonego zarządzenia, nie została zakwestionowana przez Wojewodę, a następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Sam fakt braku reakcji organu nadzoru co do ewentualnych nieprawidłowości prawa miejscowego, nie oznacza automatycznie, że jest ono zgodne z prawem.

Z tych to powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).