Reklama firmy w pasie drogowym ulicy L. Sąd oddalił skargę na karę 96 768 zł

Zaskarżoną decyzją z 7 maja 2026 r. SKO.Dr/4122/6/2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 16 marca 2026 r. nakładającej na P. M. (dalej: "skarżący") karę pieniężną w wysokości 96 768 złotych za zajęcie w dniach od 8 maja 2024 r. do 29 lipca 2025 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - ulicy L. w Tarnowie (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a"), art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 11, ust. 12 pkt 1, ust. 14 -14b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025r., poz. 889; dalej: "u.d.p.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Wojewody Małopolskiego nr 19/2021 z 2 września 2021 r. udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ul. L. w Tarnowie w ciągu drogi krajowej nr [...]. W wyniku zatwierdzonego podziału działki nr [...] obręb [...] powstała działka nr [...] obręb [...], która została przeznaczona pod drogę. Decyzją Wojewody Małopolskiego z 20 maja 2022 r. ustalono odszkodowanie w wysokości 66 321 zł dla właścicieli działki nr [...] – A. i R. M. za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], która przeszła na własność Skarbu Państwa.

8 maja 2024 r. przedstawiciel zarządcy drogi wraz z przedstawicielami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Tarnowie przeprowadzili kontrolę pasa drogowego, podczas której stwierdzono, że doszło do naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez umieszczenie dwustronnego nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ul. L., na działce [...] obręb [...] w Tarnowie bez zgody zarządcy drogi. Na nośniku reklamowym znajdował się napis Centrum [...] oraz dane kontaktowe.

Pismem z 19 czerwca 2024 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego przez wolnostojące urządzenie reklamowe o wymiarach 2,50m x 1,80m wraz z konstrukcją. Zawiadomienie zostało wysłane na adres do doręczeń wskazany w CEIDG i zostało odebrane przez upoważnionego pracownika.

23 lipca 2025 r. wznowiono kontrolę pasa drogowego, w wyniku której stwierdzono funkcjonowanie w tym samym miejscu dwustronnej reklamy trwale związanej z gruntem. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół z przeprowadzonych czynności. Pomiary wykonano metodą pomiaru bezpośredniego w terenie za pomocą miary stalowej zwijanej Stanley FatMax 8m 33-892. Na miejscu ustalono zarys zajętej powierzchni pasa drogowego jako powierzchni reklamy. Ustalono, że reklama ma kształt prostokąta o wymiarach 2,40 m x 1,80 m. Wymiary te zaznaczono na wydruku zdjęć oraz na mapach ewidencyjnych. Pomiarów dokonano dwukrotnie.

Pismem z 24 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Tarnowa zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego na adres wskazany do doręczeń w CEIDG. Zawiadomienie zostało odebrane osobiście przez skarżącego 29 lipca 2025 r.

29 lipca 2025 r. sporządzono kolejny "Protokół" kontroli pasa drogowego ul. L. w Tarnowie i stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe ujawnione w poprzednich kontrolach.

19 sierpnia 2025 r. przeprowadzono kontrolę pasa drogowego przy ulicy L. i nie stwierdzono zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe.

Pismem z 21 sierpnia 2025 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego urządzeniem reklamowym.

Do akt dołączono mapę zasadniczą z zaznaczonym urządzeniem reklamowym, mapę ewidencyjną z naniesionym urządzeniem reklamowym, wypis z CEIDG na dzień 8 lipca 2025 r. dotyczący prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.

Decyzją z 10 września 2025 r. Prezydent Miasta Tarnowa nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 96 768 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w dniach od 8 maja 2024 r. do 29 lipca 2025 r.

Decyzją z 6 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Do akt postępowania dołączono wydruki z Zintegrowanego Systemu Informacji Przestrzennej przedstawiające lokalizację reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w czasie po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Małopolskiego nr 19/2021 z 2 września 2021 r.; wydruki z Google Maps przedstawiające przebieg granicy w sierpniu 2019 r., wrześniu 2019 r., lipcu 2023 r. i październiku 2024 r.; mapę do celów projektowych z kwietnia 2021 r. z proponowanym przebiegiem drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych; mapę z projektem podziału nieruchomości z 2 grudnia 2020 r.; mapę zasadniczą z naniesionym położeniem reklamy w pasie drogowym i zasięgiem pasa drogowego; protokół z czynności wyznaczenia punktów granicznych sporządzony w dniach 13 i 14 stycznia 2022 r.

3 lutego 2026 r. przeprowadzono oględziny w terenie na działce nr [...] w Tarnowie, do akt dołączono protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Pismem z 11 lutego 2026 r. zawiadomiono skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie zajęcia pasa drogowego urządzeniem reklamowym.

Decyzją z 16 marca 2026 r. Prezydent Miasta Tarnowa wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 96 768 zł za zajęcie w dniach od 8 maja 2024 r. do 29 lipca 2025 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - ulicy L. w Tarnowie (działka ewidencyjna nr [...] obręb [...]) bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli przez przedstawicieli zarządcy drogi 8 maja 2024 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronne urządzenie reklamowe (stanowiące reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.). Na podstawie treści reklamy ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym jest skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "P.", pod adresem w Tarnowie przy ul. L. [...].

Organ wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] w Tarnowie należy do dróg krajowych i została sklasyfikowana jako grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, jest częścią pasa drogowego ("Tp"). Działka nr [...] obr. [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] obr. [...] na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego nr 19/2021 z dnia 2 września 2021 r., stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...] ulicy L. Szerokość pasa drogowego drogi krajowej nr [...] ulicy L. na odcinku od ulicy S. do ulicy K. wynosi 29,40 m.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy podczas ustalenia odszkodowania sporządził operat szacunkowy, w którym wyszczególniono wartość gruntu, wartość składników budowlanych, w tym utwardzenie wjazdu, ogrodzenie oraz wartość składników roślinnych, w decyzji nie ma informacji o przedmiotowej reklamie. Ponadto, organ pobrał historyczne wydruki z Google Maps, z których wynika, że przedmiotowy obiekt reklamowy nie znajdował się w ogrodzeniu w dniu wywłaszczenia na działce nr [...] obręb [...] (przed podziałem). Na archiwalnych wydrukach z Google Maps z okresu wrzesień 2021 r. (przed uprawomocnieniem się decyzji ZRID) widoczne jest ogrodzenie, które przebiega wzdłuż starej granicy działki bez reklamy. Obiekt reklamowy, za który została nałożona kara pieniężna, pojawił się w 2023 r., potwierdza to wydruk z Google Maps z okresu lipiec 2023 r. Organ zwrócił uwagę, że właściciel działki [...] przeniósł ogrodzenie zgodnie z nową granicą działki, a właściciel spornej reklamy umieścił ją w pasie drogowym po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody Małopolskiego z 2 września 2021 r.

Prezydent ustalił, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi miało miejsce co najmniej w okresie od 8 maja 2024 r. do 29 lipca 2025 r., dlatego skarżącemu wymierzono karę pieniężną według dyspozycji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ uznał, że nie ma podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 189f k.p.a. dotyczących odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Strona nie zaprzestała naruszenia prawa, ani nie został spełniony warunek znikomej wagi naruszenia. Skarżący czerpał korzyści z umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Równocześnie, miejsce umieszczenia reklamy stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ dekoncentrowało kierowców. Ulica L. jest drogą krajową o wysokim natężeniu ruchu. Naruszenie prawa nie miało charakteru jednorazowego, było działaniem o charakterze ciągłym, skarżący był zawiadomiony o wszczęciu postępowania, ale nie podjął czynności zmierzających do usunięcia nośnika. Skarżący nie przedstawił dowodów na trudną sytuację finansową.

Uzasadniając wysokość kary, organ podał, że jest ona dziesięciokrotnością iloczynu liczby m2 łącznej powierzchni reklamy ustawionej w pasie drogowym (8,64 m2), liczby dni (łącznie 448 dni potwierdzonego zajęcia pasa drogowego) i stawki za reklamę za 1 m2 powierzchni reklamy ustawionej w pasie drogowym (dla dróg krajowych: 2,50 zł/m2) zgodnie z § 4 ust 1, pkt 4 Uchwały Nr XXVI/375/2008 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 16 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu na terenie miasta Tarnowa.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy nie jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] obr. [...], ani właścicielem samego obiektu zajmującego pas drogowy jak i nie wykonał on przedmiotowego obiektu;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie się przez organ od obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności co do ustalenia własności obiektu, a tym samym tożsamości podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego oraz poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób ustalono krąg stron postępowania, w tym uznanie odwołującego za stronę postępowania, a wskazanie jedynie, że odpowiedzialność za umieszczenie reklamy uzależniona jest od faktu na czyją rzecz została ona zamontowana i czyją działalność promuje;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezasadnym zaniechaniu odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu strony, podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosku, że waga naruszenia prawa była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa w związku z czym przepis ten powinien zostać zastosowany przez organ.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z 7 maja 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa. SKO wskazało, że decyzja jest zgodna z przepisami prawa, a zatem zasadne było utrzymanie jej w mocy.

W ocenie Kolegium z zebranych w sprawie dowodów w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce w okresie od 8 maja 2024 r. do dnia 29 lipca 2025 roku. Jednocześnie organ wskazał, że o fakcie zajęcia pasa drogowego strona wiedziała, bowiem sama przyznała, że ogrodzenie zostało przeniesione po wywłaszczeniu działki nr [...], a reklamę pozostawiono na dotychczasowym miejscu. Nie budzą także wątpliwości ustalenia w zakresie statusu działki nr [...] obr. [...] w T. jako pasa drogowego drogi krajowej, wskazują na to bowiem jednoznaczne ustalenia na podstawie zgromadzonych dowodów.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się protokoły kontroli pasa drogowego z dokumentacją zdjęciową, z których wynika fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnia urządzenia reklamowego oraz okres zajęcia pasa drogowego. SKO w Tarnowie wskazało, że opłata została obliczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium przedstawiło stanowisko, zgodnie z którym to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy, jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolegium zwróciło również uwagę, że ustalenia, iż skarżący jest właścicielem reklamy, nie zostały podważone w toku postępowania przed organem I instancji ani też w postępowaniu odwoławczym. Z materiałów dowodowych wynika, że skarżący pod adresem w T. przy ul. L. [...] prowadzi działalność gospodarczą, która polega na sprzedaży detalicznej [...] prowadzonej w wyspecjalizowanych sklepach. Stanowi to zgłoszoną w CEIDG, przeważającą działalność gospodarczą strony. Nie ulega wątpliwości, że treść reklamy pokrywa się z działalnością gospodarczą skarżącego prowadzoną pod firmą P. Wobec powyższego, zdaniem organu, przedmiotowa reklama, która dotyczy działalności firmy P. z siedzibą przy ul. L. [...] w T., prowadzącej centrum ogrodnicze stanowi działalność skarżącego, która pod tą nazwą jak i pod tym adresem jest zarejestrowana w CEIDG.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało, że twierdzenie skarżącego dotyczące prowadzonej działalności polegającej na wynajmie budynków na działkach [...] i [...], w ustalonym stanie faktycznym, jest bez znaczenia prawnego.

Kolegium nie znalazło podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. W ocenie organu nie można przyjąć, że zachodziło naruszenie prawa w stopniu znikomym. Podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego jest przedsiębiorcą, dlatego wagę naruszenia prawa należy oceniać jako większą, przedsiębiorca miał świadomość dokonanego naruszenia prawa, można od niego wymagać takiej organizacji przedsiębiorstwa, aby nie dochodziło do tego typu sytuacji. Zajęcie pasa drogowego było także niewątpliwe. Ponadto wpływ na wagę naruszenia ma ponad roczny okres zajęcia pasa drogowego, tj. 448 dni, a przyjmując oświadczenie strony, że reklama pozostaje tam od dnia przejścia działki nr [...] na własność Skarbu Państwa okres ten był znacznie dłuższy. W ocenie organu odwoławczego okoliczności związane z popełnionym deliktem administracyjnym, jak również waga naruszonego dobra prawnie chronionego przemawiają za brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy organy nie ustaliły w sposób prawidłowy, pełny i niebudzący wątpliwości, że to skarżący umieścił reklamę w pasie drogowym, był właścicielem nośnika reklamowego, władał tym nośnikiem, decydował o jego usytuowaniu albo faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego;

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie odpowiedzialności skarżącego wyłącznie na podstawie faktu, że treść reklamy odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, podczas gdy sam fakt promowania określonej działalności gospodarczej na nośniku reklamowym nie jest wystarczający do automatycznego przypisania danemu podmiotowi odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego, jeżeli organ nie wykaże, że podmiot ten był sprawcą zajęcia pasa drogowego albo co najmniej podmiotem faktycznie władającym nośnikiem reklamowym;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia, kto był właścicielem nośnika reklamowego, kto go posadowił, kto decydował o jego umiejscowieniu, kto faktycznie władał nośnikiem oraz czy skarżący miał realny wpływ na położenie reklamy po zmianach własnościowych związanych z realizacją inwestycji drogowej;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że reklama znajdowała się w pasie drogowym przez cały okres od dnia 8 maja 2024 roku do dnia 29 lipca 2025 roku, bez należytego wykazania, że przez cały ten okres zachodziła tożsamość stanu faktycznego, w szczególności w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, położenia nośnika reklamowego, zakresu zajęcia pasa oraz osoby odpowiedzialnej za jego ewentualne zajęcie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, w tym tego, że przedmiotowy nośnik znajdował się przy granicy działek, w bezpośrednim sąsiedztwie ogrodzenia, a jego kwalifikacja jako obiektu znajdującego się w pasie drogowym, była konsekwencją zmian stanu prawnego nieruchomości oraz ustaleń granicznych, które nie były oczywiste dla przeciętnego uczestnika obrotu;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i odmowę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mimo że w okolicznościach niniejszej sprawy waga naruszenia prawa powinna zostać oceniona jako znikoma, a stan naruszenia ustał skoro sporny nośnik został usunięty;

- art. 189d k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokonanie rzeczywistej, indywidualnej i proporcjonalnej oceny przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności w zakresie wagi naruszenia, czasu jego trwania, stopnia zawinienia, okoliczności powstania naruszenia, działań podjętych przez stronę w celu jego usunięcia oraz skutków naruszenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego, własności nośnika reklamowego i rzeczywistego zakresu odpowiedzialności skarżącego na jego niekorzyść, przy jednoczesnym pominięciu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, a zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 96.768 zł.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Strony zostały prawidłowo zawiadomione o terminie posiedzenia niejawnego i miały możliwość złożenia oświadczeń co do swojego stanowiska w sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Elementami stanu faktycznego niezbędnymi do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego jest jednoznaczne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego oraz tego, czy przedmiot został umieszczony w pasie drogowym.

W ocenie Sądu materiał dowodowy, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję w postaci: decyzji Wojewody Małopolskiego z 2 września 2021 r. nr 19/2021, decyzji Wojewody Małopolskiego z 20 maja 2022 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], protokołu z czynności wyznaczenia punktów granicznych z 13 i 14 stycznia 2022 r., mapy zasadniczej z zaznaczonym przebiegiem granic pasa drogowego oraz lokalizacją reklamy, map z projektem podziału nieruchomości, z których wynika wydzielenie działki nr [...] pod użytek Tp, wydruków ze Zintegrowanego Systemu Informacji Przestrzennej z oznaczonym pasem drogowym i lokalizacją reklamy, a także protokoły kontroli z 8 maja 2024 r., 23 lipca 2025 r., 29 lipca 2025 r., 19 sierpnia 2025 r. oraz ustalenia udokumentowane fotografiami z dnia 12 i 14 czerwca 2024 r. i 2 sierpnia 2024 r. jest wystarczający do uznania, że doszło w niniejszej sprawie do zajęcia pasa drogowego przez urządzenie reklamowe skarżącego.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości fakt, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy organ ustali, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez uprzedniego zezwolenia lub zawarcia umowy.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2022 r. (sygn. akt III SA/Kr 381/22), że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. W toku postępowania organy powinny ustalić, czy należące do skarżącego urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym, jaką powierzchnię zajmowało oraz w jakim okresie. Organ określił czas zajęcia pasa drogowego w postaci dat pierwszej i ostatniej kontroli, w czasie której stwierdzone zostało umieszczenie przez skarżącego urządzenia reklamowego i następnie jego usunięcie. Równocześnie, z zebranego materiału dowodowego wynika, że urządzenie reklamowe było umieszczone w pasie drogowym jeszcze przed pierwszą kontrolą.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących uznanie skarżącego za podmiot, który dokonał zajęcia pasa drogowego, należy wyjaśnić, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to nie zostało przez skarżącego obalone przeciwdowodem. Należy podkreślić, że bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście posadowił obiekt reklamowy, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 u.d.p. są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy (por.m.in. wyroki: z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 16/24; z 12 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 410/11; z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1312/17, z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1768/15; z 6 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2408/11). Odpowiedzialność za omawiany delikt może zatem ponosić podmiot, którego dotyczyła informacja wizualna umieszczona na nośniku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1768/15). Oczywiście w konkretnym stanie faktycznym może się okazać, że za zajęcie pasa drogowego nie będzie odpowiadał właściciel reklamy, lecz inny podmiot, np. agencja reklamowa, która zobowiązała się do pozyskania nieruchomości oraz instalacji do eksponowania treści reklamowych dotyczących określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 1312/17), jednak musi na to wskazywać zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy.

Skarżący nie kwestionował, że treść reklamy dotyczy jego działalności gospodarczej. W szczególności nie twierdził, że reklama nie ma z jego przedsiębiorstwem nic wspólnego i należy do innego podmiotu mającego siedzibą w sąsiedztwie. Skarżący jedynie ogólnikowo kwestionował swoją odpowiedzialność, jednocześnie nie wskazując na kogoś innego, kto miałby interes w umieszczeniu reklamy o treści wskazującej na przedsiębiorstwo skarżącego. Materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że reklama mogła zostać umieszczona w pasie drogowym przez inny podmiot niż skarżący.

W konsekwencji, w ocenie Sądu zupełnie gołosłowne są argumenty o braku posiadania przez skarżącego przymiotu strony w tej sprawie.

Zdaniem Sądu zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwalał w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że urządzenie reklamowe skarżącego zostało umieszczone w pasie drogowym ulicy L. Co więcej, skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, nie przedstawił w toku postępowania żadnych dowodów ani okoliczności mogących podważyć ustalenia organów.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy podkreślić, że organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Zauważyć jednak należy, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie, bowiem jeśli z konkretnych okoliczności zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem, skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił kontrargumentów, jak i dowodów, które świadczyłyby o tym, że sporna reklama nie znajdowała się przez cały okres od 8 maja 2024 r. do 29 lipca 2025 r. w tym samym miejscu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2023 r., sygn. II GSK 133/20; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., III OSK 5191/21). Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lutego 2022 r. (sygn. akt III SA/Łd 794/21), w którym wskazano: "Jeśli organ środkami przewidzianymi przez k.p.a. dowiedzie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a strona nie przedstawi żadnego przeciwdowodu, ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary należy uznać za poprawne. Nie można przy tym oczekiwać, że organ będzie poszukiwał dowodów czy argumentów mających zaprzeczać jego własnym ustaleniom".

Nie budzi też wątpliwości Sądu, że organy wykazały, iż urządzenie reklamowe zostało umieszczone przez skarżącego w granicach pasa drogowego. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, potwierdza w sposób jednoznaczny tę okoliczność.

Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Tymczasem, w niniejszej sprawie, organy prawidłowo ustaliły w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że w okresie od 8 maja 2025 r. do 29 lipca 2025 r. doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy L. w T. przez powierzchnię reklamową skarżącego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Norma ta dotyczy bowiem, inaczej niż podnosi skarżący, rozstrzygania wątpliwości dotyczących stanu prawnego sprawy, a nie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7a, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., należy uznać za niezasadne.

Zdaniem Sądu zasadnie orzekły organy, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ administracyjny, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją została na stronę uprzednio nałożona kara administracyjna przez inny uprawniony podmiot. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2022 r., III SA/Gd 6/22).

W ocenie Sądu zasadnie wskazało Kolegium, że przeciwko zastosowaniu odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary przemawia okoliczność, że ponad rocznego okresu zajęcia pasa drogowego, a przyjmując oświadczenie strony, że reklama pozostaje tam od dnia przejścia działki nr [...] na własność Skarbu Państwa okres ten był znacznie dłuższy. Co więcej, skarżący świadomie naruszył przepisy administracyjne wymagające uzyskania zgody na umieszczenie reklamy w pasie drogowym, bowiem wiedział, że działka [...] przeszła na własność Skarbu Państwa w związku z rozbudową drogi krajowej. Zaważyć należy, że ochrona pasa drogowego służy w pierwszej kolejności zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, co sprawia, że odstąpienie od tej ochrony może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem Sądu, również organ I instancji wnikliwie uzasadnił brak możliwości zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., powołując się na okoliczność czerpania przez skarżącego korzyści z reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zezwolenia przez ponad rok, naruszenie przepisów w sposób ciągły, brak reakcji skarżącego i usunięcia reklamy mimo zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu.

Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się w decyzji wad, które dawałyby podstawę jej uchylenia.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.