Dodatek mieszkaniowy za cztery lata oczekiwania bez odsetek, skarga oddalona

Decyzją z 19 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 stycznia 2026 r.

o przyznaniu S. P. dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

20 grudnia 2021 r. S. P. złożył w Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal położony w Ł. przy ul. [...] na okres od marca 2020 r. Wnioskodawca do wniosku dołączył deklaracje o dochodach gospodarstwa domowego z miesięcy: grudzień 2019 - luty 2020 r., wskazując, iż posiada dochód z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego w wysokości 620 zł miesięcznie.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 20 stycznia 2022 r. odmówił przyznania S. P. dodatku mieszkaniowego od 1 marca 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż strona nie spełnia przesłanek ustawowych, warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie zamieszkuje

i nie prowadzi gospodarstwa domowego w lokalu nr 68 przy ul. [...].

S. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z 22 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 stycznia 2022 r. w sprawie przyznania S. P. dodatku mieszkaniowego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego wniósł S. P..

Wyrokiem z 14 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 434/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 stycznia 2022 r.

W uzasadnieniu sąd stwierdził, że organy obydwu instancji prawidłowo zinterpretowały art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2021 ze zm.) - dalej: "u.d.m." w zw. z art. 25 kodeksu cywilnego stwierdzając, że stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym wnioskodawcy, tj. miejscem gdzie przebywa on z zamiarem stałego pobytu, ale błędnie go zastosowały. Zdaniem sądu oceniając stan faktyczny, organy wadliwie przyjęły, że podnoszona i wykazywana przez skarżącego okoliczność sprawowania stałej opieki nad wymagającą jej chorą matką, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie. Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że opieka nad chorą matką wymagała przebywania w jej miejscu zamieszkania. Niemniej jednak skarżący przebywał w swoim mieszkaniu (korzysta z niego), ilekroć było to potrzebne dla zaspokojenia jego potrzeb życiowych, między innymi w czasie, gdy w opiece nad matką zastępowała go przydzielona do pomocy pielęgniarka. Oznacza to, że miejscem gdzie przebywał on z zamiarem stałego pobytu było jego mieszkanie w Ł. przy ul. [...]. Reasumując sąd stwierdził, iż organy orzekające z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. nie rozpatrzyły w sposób należyty zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wadliwe ustaliły, że skarżący skoncentrował swojej interesy życiowe, w lokalu należącym do jego matki, nad którą zmuszony był sprawować stałą opiekę W konsekwencji błędnie przyjęły, że skarżący nie spełnia, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.d.m., przesłanki "zamieszkiwania w lokalu" uprawniającej do otrzymania dodatku mieszkaniowego, co spowodowało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego.

Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt

III OSK 80/23 oddalił skargę kasacyjną.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 stycznia 2026 r., po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 20 grudnia 2021 r., przyznał S. P. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 marca 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. w wysokości 143,33 zł miesięcznie.

S. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w treści którego wyraził niezadowolenie z wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, żądając naliczenia odsetek za ponad 4 lata zwłoki. Ponadto załączył dokument potwierdzający bieżącą wysokość opłat mieszkaniowych żądając ich uwzględnienia.

Przywołaną na wstępie decyzją z 19 marca 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 28 stycznia 2026 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego.

Kolegium podniosło, iż posiadany przez wnioskodawcę dochód (620 zł miesięcznie) nie mieści się w katalogu dochodu rozumianego na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w związku z czym należało przyjąć dla potrzeb ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego, że dochód wnioskodawcy wyniósł 0 zł.

Dalej Kolegium podniosło, że w związku z faktem, iż prawo do dodatku mieszkaniowego powstało do dnia 1 lipca 2023 r. w mniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu dotychczasowym (tekst jedn. Dz. U. z 2025r. poz. 764, ze zm.) - dalej: "ustawa covidowa". I tak zgodnie z art. 15zzzib ustawy covidowej:

1. Za okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19, dodatek mieszkaniowy, o którym mowa w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1335), może zostać przyznany z mocą wsteczną.

2. Dodatek mieszkaniowy może zostać przyznany z mocą wsteczną wyłącznie w przypadku wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego złożonego nie później niż po upływie 30 dni od dnia zakończenia obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19.

3. Dodatek mieszkaniowy przyznaje się z mocą wsteczną, jeżeli osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego we wniosku o przyznanie tego dodatku wskazała okres poprzedzający dzień złożenia tego wniosku jako okres objęty tym wnioskiem. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, za okres 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, od którego ma zostać przyznany dodatek mieszkaniowy z mocą wsteczną.

4. Wskazanie okresu poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jako okresu objętego tym wnioskiem następuje w formie klauzuli dołączanej do tego wniosku i podpisanej przez wnioskodawcę.

5. W przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, okres, o którym mowa w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, skraca się o liczbę miesięcy poprzedzających pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku, za które przyznano dodatek mieszkaniowy.

6. Dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną nie przyznaje się za okres, w którym osobie do niego uprawnionej przysługiwał dodatek mieszkaniowy na podstawie innej decyzji.

7. W przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego z mocą wsteczną, dodatek mieszkaniowy za miesiące poprzedzające pierwszy dzień miesiąca następujący po dniu złożenia wniosku wypłaca się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego stała się ostateczna.

Z treści dokumentów dołączonych do wniosku oraz samego wniosku wynika, że we wskazanym lokalu strona prowadzi 1-osobowe gospodarstwo domowe, które w okresie 3 kolejnych miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (grudzień 2019 r. - luty 2020 r.), osiągnęło dochód w łącznej wysokości 0 zł, tj. w wysokości 0 zł miesięcznie. Do wniosku S. P. załączył zaświadczenie administratora nieruchomości, iż ponoszone przez niego wydatki mieszkaniowe od lutego 2020 r. wyniosły 218,47 zł, z czego należało odjąć kwotę 5,82 zł ubezpieczenia, co oznacza wydatki rzędu 212,65 zł.

Następnie Kolegium podniosło, że z uwagi, iż powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego S. P. (36,35m²) przekracza normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego dla 1 osoby, to należało uwzględnić wydatki mieszkaniowe w przeliczeniu na powierzchnię normatywną lokalu dla 1 osoby (35m²). Wydatki mieszkaniowe w przeliczeniu na powierzchnię normatywna wyniosły:

204,75 zł (212,65 zł : 36,35m² x 35,00m²).

Zważając, że dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy wyniósł 0 zł, a przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku wynosiło: 5.167,48zł, to uwzględniając normę art. 6 ust. 1 u.d.m. należało wyliczyć kwotę dodatku mieszkaniowego jako różnicę pomiędzy wydatkami mieszkaniowymi, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a 15,00 % dochodu 1-osobowego gospodarstwa domowego i kwota ta wyniosła 204,75zł (tj. 204,75zł - 15,00% x 0 zł). Uwzględniając warunek wynikający z art. 6 ust. 10 u.d.m., iż wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego należało stosując normę art. 6 ust. 10 u.d.m. przyznać S. P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 143,33zł (204,75 zł x 70%) miesięcznie.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożył S. P., podnosząc że uważa za niesprawiedliwe, iż otrzymał dodatek mieszkaniowy w wysokości jak na rok 2021. Podniósł, iż w czasie czterech lat, w ciągu których czekał na wyrok NSA, czynsz za mieszkanie wzrósł o prawie 100%.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi, że przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzające ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 28 stycznia 2026 r., nie naruszają prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia tutejszego sądu (wyrok z 14 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 434/22) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 80/23). Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r., II OSK 2780/19, publik. CBOSA). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1540/21, publik. CBOSA).

W tym kontekście wskazać należy, że w sprawie rozstrzygniętej powyższymi wyrokami sądy przesądziły, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że opieka nad chorą matką wymagała przebywania w jej miejscu zamieszkania. Niemniej jednak skarżący przebywał w swoim mieszkaniu (korzysta z niego), ilekroć było to potrzebne dla zaspokojenia jego potrzeb życiowych, między innymi w czasie, gdy w opiece nad matką zastępowała go przydzielona do pomocy pielęgniarka. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem stanowisko wyrażone przez sąd I instancji, że miejscem gdzie skarżący przebywał

z zamiarem stałego pobytu było jego mieszkanie w Ł. przy ul. [...]. Tym samym, wobec prawomocnego rozstrzygnięcia opisanych kwestii, sądy przesądziły, że skarżący spełnia zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.d.m., przesłankę "zamieszkiwania w lokalu" uprawniającą do otrzymania dodatku mieszkaniowego.

Oceniając wydane decyzje w tym kontekście sąd stwierdził, że organy w sposób prawidłowy i zupełny wypełniły zalecenia sądów, przyznając skarżącemu dodatek mieszkaniowy.

Istota sporu w sprawie dotyczy wysokości przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego i sprowadza się do tego czy możliwe było przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego wraz z odsetkami za zwłokę. Skarżący twierdzi bowiem, że powinien otrzymać dodatek mieszkaniowy w wysokości uwzględniającej 4 lata oczekiwania na wyrok NSA.

Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o którym mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o jego przyznanie średni miesięczny dochód przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy nie przekroczył w gospodarstwie: jednoosobowym - 40%, wieloosobowym - 30%; przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, obowiązującego w dniu złożenia wniosku, z uwzględnieniem art. 6 ust. 8 i art. 7 ust. 6. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m² - dla 1 osoby. Z kolei art. 5 ust. 5 u.d.m. stanowi, iż dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W myśl art. 6 ust. 1 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą wydatków poniesionych przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym. Zgodnie z art. 6 ust. 10 u.d.m. - wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącego w odwołaniu

i w skardze organy prawidłowo obliczyły wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu na podstawie ww. przepisów. Zważając, że dochód gospodarstwa domowego wnioskodawcy wyniósł 0 zł, a przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej obowiązujące w dacie złożenia wniosku wynosiło: 5.167,48zł, to uwzględniając normę art. 6 ust. 1 u.d.m. należało wyliczyć kwotę dodatku mieszkaniowego jako różnicę pomiędzy wydatkami mieszkaniowymi, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego a 15 % dochodu 1-osobowego gospodarstwa domowego i kwota ta wyniosła 204,75zł (tj. 204,75zł - 15,00% x 0 zł). Uwzględniając warunek wynikający z art. 6 ust. 10 u.d.m., iż wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego należało stosując normę art. 6 ust. 10 u.d.m. przyznać S.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 143,33 zł (204,75 zł x 70%) miesięcznie.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że organy administracyjne, ani sąd nie mogą przyznać skarżącemu wyższej kwoty dodatku mieszkaniowego niż wynikająca

z obliczeń dokonanych na podstawie ww. przepisów. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego jest decyzją związaną, a zatem organ nie ma możliwości swobodnego wyboru następstwa prawnego. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i w przepisach tych nie przewidziano przyznania ww. dodatku wraz

z odsetkami za okres od daty złożenia wniosku do jego uwzględnienia. Czas oczekiwania na wydanie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na wysokość przyznanego świadczenia, ustawodawca bowiem w żadnym przepisie nie przewidział możliwości jego waloryzacji o odsetki wynikające

z opóźnienia w jego przyznaniu. Prawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Zatem od woli ustawodawcy zależy rozmiar przyznanego dodatku mieszkaniowego. Kwestię podwyższenia kryteriów związanych z obliczeniem ww. dodatku może rozwiązać jedynie ustawodawca, dokonując zmiany obowiązujących przepisów (por. wyroki WSA: w Krakowie z 7 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 910/22; w Szczecinie z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 497/23, publik. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

ec