Wdowa nie dostała zaświadczenia o składkach męża domownika z lat 80. Sąd oddalił skargę

Postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. nr KO.4117.142.2026 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach (dalej: SKO w Skierniewicach), po rozpatrzeniu zażalenia H. W. (dalej: strona lub skarżąca) na postanowienie Wójta Gminy Łyszkowice z 20 lutego 2026 r. znak RF.3140.1.74.2025.2026 o odmowie wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone skargą postanowienie SKO w Skierniewicach zostało wydane po ponownym rozstrzygnięciu przez Wójta Gminy Łyszkowice sprawy wszczętej wnioskiem strony z dnia 20 listopada 2025 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy i wysokość opłacanych stawek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1983-1984 za K. W. jako domownika w gospodarstwie rolnym rodziców strony – T. i S. B..

Jak wynika z akt sprawy, przed złożeniem wniosku o wydanie zaświadczenia, skarżąca w dniu 31 października 2025r. otrzymała z Urzędu Gminy Łyszkowice, na podstawie "Karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników" sporządzonej na nazwisko B. T. i S., [...], informację o widniejących w części "2" Pobór składki na FER, przypisach i wpłatach za lata 1978-1984, celem przedłożenia w KRUS w sprawie ubiegania się o świadczenie – "rentę wdowią". Otrzymała także kserokopię tej karty, którą przedstawiła w KRUS-ie . Na karcie tej w "Uwagach" napisano: "T., S. = 2400, K. W. – dom, odbywa służbę wojskową. Dołączono grunty o pow. 2,5 ha /.../". Pismem z 19 listopada 2025r. KRUS Placówka Terenowa w Łowiczu zwróciła się do UG w Łyszkowicach o wypełnienie i przekazanie Karty Ewidencyjnej Ubezpieczonego dotyczącej K. W. ubezpieczonego jako domownik w gospodarstwie rolnym T. i S. B.. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie danych Wójt Gminy poinformował, że w chwili obecnej wypełnienie Karty Ewidencyjnej Ubezpieczonego nie należy do kompetencji urzędu gminy.

Postanowieniem z 25 listopada 2025 r. Wójt Gminy Łyszkowice odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy i wysokość opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1983-1984 za domownika K. W.. Rozstrzygnięcie oparł o art. 306c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.; dalej o.p.), w uzasadnieniu stwierdzając, że zadania z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników gmina realizowała do roku 1993. Wskazał, po dokonaniu analizy dokumentów archiwalnych, że urząd nie dysponuje danymi pozwalającymi na potwierdzenie faktów, których domaga się wnioskodawca. Adnotacja w "Karcie wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalno - rentowy" o treści: "K. W. - domownik" nie pozwala zaświadczyć o okresach i wysokości opłacanych składek na rzecz domownika, o których mowa we wniosku.

Po rozpoznaniu zażalenia H. W., SKO w Skierniewicach uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na działanie organu I instancji w niewłaściwym reżimie prawnym oraz brak wyczerpującego uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia. W ocenie SKO w Skierniewicach uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było dość lakoniczne i nie wyjaśniało, jakie dokumenty archiwalne zostały przez organ przeanalizowane. SKO w Skierniewicach zobowiązało organ I instancji do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku strony w oparciu o przepisy k.p.a., oraz analizy wszystkich posiadanych ewidencji, rejestrów i innych danych celem ustalenia, czy na ich podstawie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. SKO w Skierniewicach wskazało, że w uzasadnieniu powinna znaleźć się informacja, jakie dokumenty zostały poddane analizie i co z nich wynika. Organ powinien również wyjaśnić, czy może analizować dokumenty dostarczone przez stronę. SKO w Skierniewicach zaznaczyło również, że w orzecznictwie wskazuje się, że rolą organu wydającego zaświadczenie jest również ustalenie, w jakich ewentualnie ewidencjach bądź rejestrach mogą znajdować się żądane dane oraz ustalić ich dysponentów, a informację w tym zakresie powinno zawierać postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy Łyszkowice przeanalizował dokumenty znajdujące się w zasobach archiwalnych urzędu, tj. "Kartę gospodarstwa" sporządzoną na nazwisko B. T., s. P. i S. c. F. (właściciel), w której wpis dotyczący właściciela został przekreślony, a w rubryce "władający" widnieje wpis: W. H. c. T. oraz "Kartę ewidencyjną wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników" sporządzoną na nazwisko B. T., s. P. i S., [...]. Z ww. dokumentu, który został poddany analizie, a w szczególności z części "Pobór składki na FER" wynika, że: rok 1978 - przypis - 1.003, wpłata 1.003; rok 1979 - przypis 893, wpłata 893; rok 1980 - przypis 782, wpłata 782; rok 1981 - przypis 782, wpłata 782; rok 1982 - przypis 782, wpłata 782; rok 1983 - przypis 4.495, wpłata 4.495, rok 1984 - przypis 6.632, wpłata 6.664. Analizując zapisy zawarte w "karcie ewidencyjnej wymiaru i poboru składki na fundusz emertytalny rolników", organ uznał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego okresy i wysokość opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1983-1984 za domownika K. W. (ur. [...] r.). Z prowadzonej korespondencji z Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wynika, że dane dotyczące K. W. nie zostały przekazane do KRUS. Jednocześnie dokumenty archiwalne, będące w posiadaniu organu I instancji, nie zawierają jednoznacznych informacji pozwalających na ustalenie, jakich osób dotyczyły składki przypisane i pobrane w latach 1983-1984. Dokumenty, o których strona informuje we wniosku, są tożsame z dokumentami znajdującymi się w posiadaniu organu. Organ zaznaczył, że może dokonać analizy posiadanych dokumentów, jednak nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie właściwości KRUS.

H. W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając, że organ oparł się tylko na domniemaniach, mimo że na Karcie Ewidencyjnej Wymiaru i Poboru Składki na Fundusz Emerytalny Rolników są wyraźne zapisy składki ubezpieczeniowej dot. K. W., a analiza przepisów z roku 1984 potwierdza wysokość składki takiej samej jak na karcie ewidencyjnej.

Zaskarżonym skargą przez stronę postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. SKO w Skierniewicach utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 217 i 218 k.p.a.

SKO w Skierniewicach wskazało, że z akt sprawy wynika, że z lat 80 zachowały się następujące dokumenty dotyczące gospodarstwa S. i T. B. – rodziców strony: "Karta gospodarstwa", przy czym z pieczątki opatrzonej podpisem Naczelnika Gminy oraz adnotacji dotyczących kolejnych lat podatkowych wskazywanych na karcie wynika, że kartę założono 19 października 1986 r. i prowadzono w latach 1987-1993, a zatem później niż lata objęte wnioskiem oraz "Karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników", na której widnieją wpisy za lata 1981-1990. Na drugim wymienionym dokumencie odnaleźć można rozliczenia rachunkowe za lata 1983 i 1984. Z ich analizy wynikało, że w roku 1983 przypis na składkę ubezpieczenia rolników wyniósł 4.495 zł i taką też kwotę wpłacono, natomiast w roku 1984 przypis wyniósł 6.632 zł, natomiast wpłacono 6.664 zł (nadpłacono 32 zł). Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, składka na ubezpieczenie społeczne rolników wynosiła (w 1983 r.) rocznie: 1200 zł od każdego ubezpieczonego oraz 500 zł z każdego pełnego ha przeliczeniowego, a w wypadku działu specjalnego - 5% dochodu szacunkowego z tego działu. Odnośnie 1983 r. w tabeli wskazano grunty o pow. przeliczeniowej 2,29 ha oraz 1,90 ha, co łącznie daje pow. 4,19 ha, przy składce 500 zł za 1 ha przeliczeniowy kwota składki wynosiła za grunty 2.095 zł. Tyle też wskazano w tabeli. Do powyższej kwoty dodano kwotę 2.400 zł, co odpowiadałoby kwocie za 2 osoby ubezpieczone. Sumę tych kwot stanowi 4.495 zł, a zatem odpowiadało przypisowi z części oznaczonej nr 2 karty ewidencyjnej za rok 1983. W zakresie roku 1984 SKO w Skierniewicach wskazało, że w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1983 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników (Dz. U z 1983 poz. 323) wysokość składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników wynosi od 1 stycznia 1984 r. 1.600 zł od każdego ubezpieczonego, 800 zł z każdego hektara przeliczeniowego oraz 5% dochodu szacunkowego z działów specjalnych. Porównując dane z tabeli do ww. przepisu, SKO w Skierniewicach wyliczyło, że kwota stawki za grunty wyniosła 1.832 zł i wynika z przemnożenia 2,29 ha x 800 zł za 1 ha przeliczeniowy. W 1984 r. grunty o pow. przeliczeniowej 1,90 ha nie były już użytkowane (dzierżawione). SKO w Skierniewicach zauważyło nieścisłości przy ustalaniu dalszej części składki. W tabeli wskazano kwotę 3.200 zł, co odpowiada składkom za dwie osoby ubezpieczone, poniżej dopisano "plus 800". Przypis za ten rok wynosi natomiast 6.632 zł, nie sposób w ocenie SKO w Skierniewicach odczytać, z czego wynikała różnica pomiędzy kwotą wynikającą z tabeli a kwotą przypisu. Powyższe uwagi SKO w Skierniewicach odniosło do zapisów na marginesie karty. Jako użytkowników wskazano T. B. i S. B., w uwagach powtórzono osoby: T. i S. B. (zaznaczono przy nich kwotę 2.400) oraz dopisano "K. W." i nadpisano "odbywa zasadniczą służbę wojskową". SKO w Skierniewicach podkreśliło, że brak jednoznacznego określenia, kiedy K. W. stał się domownikiem i czy, kiedy oraz w jakim wymiarze uiszczano za niego składki. SKO w Skierniewicach dokonało prostego zestawienia danych z karty z obowiązującymi wówczas przepisami prawnymi celem odszyfrowania zapisów. Wszystkie podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące daty zawarcia związku małżeńskiego, powołania K. W. do odbywania służby wojskowej, okresu odroczenia ww. obowiązku, okoliczności pobierania przez jej ojca renty chorobowej, w ocenie SKO w Skierniewicach nie mogły zostać zbadane w toku postępowania o wydanie zaświadczenia, albowiem powinny zostać ocenione przez pryzmat odpowiednich dokumentów oraz innych dowodów, np. z zeznań świadków. SKO w Skierniewicach wyjaśniło, że takich czynności nie można natomiast dokonywać w tym postępowaniu z uwagi na jego uproszczony charakter oraz charakter samego zaświadczenia, które powinno stanowić oświadczenie wiedzy organu, oparte na danych będących w jego posiadaniu, a nie np. dostarczonych przez wnioskodawcę. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreśliło, że przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie rozumiane jako stwierdzenie za udowodnione bądź nie udowodnione, czy K. W. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników i czy z tego tytułu opłacana była składka, gdyż obecnie Wójt Gminy Łyszkowice nie jest organem właściwym do podejmowania decyzji w tym zakresie.

Strona wniosła skargę na powyższe postanowienie, zarzucając:

1) naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że brak imiennego wpisu K. W. w dokumentach archiwalnych jest równoznaczny z brakiem podstawy do wydania zaświadczenia – podczas gdy przepisy o ubezpieczeniu społecznym rolników obowiązujące w spornym okresie przewidywały, że składka była opłacana przez właściciela gospodarstwa za wszystkich domowników bez obowiązku ich imiennego wymieniania w każdym dokumencie,

2) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – organ zaniechał pełnej analizy zasobów archiwalnych Urzędu Gminy Łyszkowice dotyczących gospodarstwa T. i S. B. w B. oraz nie zweryfikował, czy dokumenty dotyczące K. W. jako domownika nie zostały przekazane do Placówki Terenowej KRUS w Łowiczu,

3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów – organ odmówił uznania mocy dowodowej archiwalnej karty ewidencyjnej wymiaru i poboru składki, w której adnotacja "K. W. – domownik" jednoznacznie potwierdza status ubezpieczonego, a składki za lata 1983-1984 są imiennie i kwotowo udokumentowane,

4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie postanowienia – organ nie wskazał, jakie dokumenty archiwalne zostały zbadane, dlaczego dokumenty dostarczone przez stronę nie zostały uznane za wystarczające oraz czy wyczerpano wszystkie archiwalne zasoby, co uniemożliwia kontrolę instancyjną i sądową,

5) naruszenie art. 8 k.p.a. (zasady zaufania do organów) oraz art. 2 i art. 67 Konstytucji RP – wydane rozstrzygnięcie uniemożliwia skarżącej uzyskanie renty wdowiej, choć dokumenty potwierdzające ubezpieczenie domownika istnieją i były w posiadaniu organu,

6) wewnętrzną sprzeczność stanowisk organów: Kolegium w postanowieniu z 22 stycznia 2026 r. znak KO.4117.234.2025 uchyliło wcześniejsze postanowienie Wójta Gminy Łyszkowice i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewystarczające zbadanie materiału archiwalnego – w następstwie czego organ ponownie odmówił wydania zaświadczenia, natomiast zaskarżonym postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. znak KO.4117.142.2026 Kolegium tę odmowę podtrzymało, nie realizując własnych wytycznych z postanowienia uchylającego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz postanowienia Wójta Gminy Łyszkowice z 20 lutego 2026 r. i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne rolników za domownika K. W. w latach 1983-1984, ewentualnie zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem pełnego materiału archiwalnego Urzędu Gminy Łyszkowice oraz weryfikacji kart ewidencyjnych w Placówce Terenowej KRUS w Łowiczu, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżąca opisała stan faktyczny sprawy, wskazując, że jako wdowa po K. W. złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy i wysokość opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za jej zmarłego małżonka K. W.. K. W., s. C., w latach 1983-1984 był domownikiem w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącej T. i S. B. - we wsi B., gmina Ł.. Zaświadczenie jest niezbędne do złożenia w ZUS celem ustalenia prawa do renty rodzinnej (renty wdowiej). W zasobach archiwalnych Urzędu Gminy Łyszkowice znajduje się karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników wystawiona na nazwisko B. T., s. P. i S., zawierająca adnotację "K. W. - domownik" oraz następujące wpisy: rok 1983 - przypis 4.495 zł, wpłata 4.495 zł; rok 1984 - przypis 6.632 zł, wpłata 6.664 zł. Dokumenty te były w posiadaniu organu i zostały przekazane stronie. Skarżąca wyjaśniła, że organ I instancji dwukrotnie odmawiał wydania zaświadczenia. Pierwsze postanowienie odmowne z 25 listopada 2025 r. znak RF.3140.1.74.2025 zostało uchylone przez Kolegium w całości postanowieniem z 22 stycznia 2026 r. znak KO.4117.234.2025 i przekazane do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu Wójt wydał kolejne postanowienie odmowne z 20 lutego 2026 r., które Kolegium utrzymało w mocy zaskarżonym postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. Skarżąca w dalszej części skargi skupiła się na zarzucie sprzeczności stanowisk Kolegium wyrażonych w pierwszym rozstrzygnięciu z 22 stycznia 2026 r. znak KO.4117.234.2025 i w drugim podjętym 8 kwietnia 2026 r. Skarżąca podkreśliła, że Kolegium w pierwszym rozstrzygnięciu uznało, iż organ I instancji nie przeprowadził wnikliwej analizy własnych zasobów archiwalnych, zignorował dowody przedstawione przez stronę, uzasadnienie było zbyt lakoniczne i nie wyjaśniało, jakie dokumenty zbadano. Kolegium wskazało, że organ powinien zbadać, czy informacje o składkach nie figurują w kartach ewidencyjnych KRUS dla osób ubezpieczonych w latach 80. Pomimo tych wyraźnych wskazówek, Wójt w toku ponownego rozpatrzenia nie wykonał nakazanych czynności wyjaśniających, a Kolegium zaskarżonym postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r. utrzymało w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, sankcjonując tym samym niewykonanie własnych wytycznych. Skarżąca zauważyła, że zgodnie z wytycznymi Kolegium w pierwszym rozstrzygnięciu znak KO.4117.234.2025 organ I instancji powinien był zbadać, czy karta K. W. nie została przekazana do Placówki Terenowej KRUS w Łowiczu. Z pisma KRUS z 19 listopada 2025 r. wynika, że karta nie była przekazana, co jednak nie może działać na niekorzyść skarżącej, gdyż: karty osób niepodlegających ubezpieczeniu w chwili przejęcia zadań przez KRUS w 1991 r. nie były przekazywane – brak przekazania nie świadczy o braku ubezpieczenia w latach 1983-1984, dokumenty pozostające w zasobach Urzędu Gminy Łyszkowice, w tym karta z adnotacją o K. W. jako domowniku, stanowią wystarczającą podstawę do wydania zaświadczenia. Tym samym organ nie wyczerpał pełnej kwerendy własnych zasobów archiwalnych. Skarżąca wskazała również na to, że Kolegium błędnie zastosowało współczesny standard dokumentowania – imienny wpis dla każdego ubezpieczonego – do dokumentów z lat 80. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin stanowiły, że składka była opłacana przez właściciela (posiadacza) gospodarstwa za całe gospodarstwo, obejmując również domowników, naczelnik gminy prowadził ewidencję okresów ubezpieczenia dla każdej z osób objętych ubezpieczeniem – nie było zatem obowiązku imiennego wymieniania domowników w karcie wpłat, adnotacja "K. W. – domownik" w karcie ewidencyjnej stanowi właśnie tę ewidencję, o której mowa w przepisach, i jest wystarczającą podstawą do wydania zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia na tej podstawie oznacza stosowanie przez organ standardów niemożliwych do spełnienia przez stronę i sprzecznych z duchem przepisów obowiązujących w spornym okresie. Końcowo skarżąca wskazała na swój szczególny interes w uzyskaniu zaświadczenia i niemożność ponoszenia przez nią konsekwencji za brak pełnej dokumentacji z lat 80.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z brzmieniem art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie kontroli sądu podlegało postanowienie SKO w Skierniewicach, którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy Łyszkowice z 20 lutego 2026 r. o odmowie wydania na rzecz skarżącej zaświadczenia potwierdzającego okresy i wysokość opłacanych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1983- 1984 za domownika K. W., który jak podaje skarżąca, został jej mężem [...] r. Zaświadczenie, o które wnioskowała skarżąca, jest niezbędne w postępowaniu o przyznanie renty wdowiej z KRUS, a zatem legitymuje się ona interesem prawnym w jego uzyskaniu.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisów k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, zaś § 2 tego przepisu, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu", tj. takiego, który pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Wskazuje to na uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, co oznacza, że nie można w nim stosować zasady (uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3157/18). Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 402/21). Zatem zaświadczenie nie może opierać się na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15). Postępowanie to nie może zmierzać do formułowania przez organ ocen prawnych odnoszących się do danych przez niego posiadanych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2010 r., II SA/Bk 712/09), jak również do formułowania ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów (por. wyrok NSA z 29 października 2003 r., IV SA 930/02).

Jak wynika z powyższego, postępowanie o wydanie zaświadczenia ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów. Powinno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Obowiązkiem organu jest zatem rzetelne zbadanie całości posiadanych przez urząd zasobów, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca.

W sprawie skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o odprowadzaniu składek na jej męża na Fundusz Emerytalny Rolników w latach 1983–1984. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 42 aktu prawnego, który utworzył Fundusz Emerytalny Rolników, poprzedzający Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników, tj. ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) i który wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1978 r., wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. § 27 tego rozporządzenia jako organ właściwy w sprawach składek na ubezpieczenie wskazuje naczelnika gminy oraz stanowi, że należność z tytułu składki pobiera się w trybie obowiązującym przy realizacji zobowiązań pieniężnych rolników wobec państwa. Na mocy kolejnego aktu prawnego, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), wydano rozporządzenie z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia naczelnik gminy prowadzi ewidencję okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem i na podstawie prowadzonej ewidencji potwierdza okresy ubezpieczenia oraz dane niezbędne do ustalenia prawa i wysokości świadczeń przysługujących z ubezpieczenia społecznego oraz kwot opłaconych składek od hektarów przeliczeniowych i od działów specjalnych. Stosownie zaś do § 29 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 marca 1983 r. składkę pobiera się w trybie obowiązującym przy realizacji zobowiązań pieniężnych rolników wobec państwa. Zatem składki na Fundusz Emerytalny Rolników, a potem na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników pobierane były przez organy podatkowe, w trybie uiszczania podatku gruntowego i podatku rolnego przez rolników, chociaż same w sobie nie były zobowiązaniem podatkowym. Składki te naliczano w urzędach począwszy od 1978 r. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 91, poz. 873) nadała nowe brzmienie art. 52. Według jego aktualnej treści do spraw nieuregulowanych w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z wyjątkiem spraw z zakresu składek na ubezpieczenie, do których zastosowanie mają wyszczególnione w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przepisy Ordynacji podatkowej (wśród których nie ma art. 306a -306j o.p. traktujących o zaświadczeniu). Natomiast w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych postanowiono, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, SKO w Skierniewicach zaskarżonym postanowieniem z 8 kwietnia 2026 r., utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy Łyszkowice z 20 lutego 2026 r., rozpoznało sprawę na podstawie art. 217 i następne k.p.a., tj. przepisów działu VII k.p.a. - wydawanie zaświadczeń, z pominięciem przepisów art. 306c o.p. oraz art. 306b § 1 o.p.

Pierwsze postanowienie Wójta Gminy Łyszkowice odmawiające wydania zaświadczenia, wydane na podstawie przepisów o.p. zostało uchylone postanowieniem SKO z 22 stycznia 2026 r. Organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do działania we właściwym reżimie prawnym, a dodatkowo nakazał, wskazując na wykładnię przepisu art. 218 § 1 k.p.a., aby z przeanalizował wszystkie posiadane ewidencje, rejestry i inne dane oraz ustalił czy na ich podstawie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie Sądu SKO w Skierniewicach prawidłowo oceniło, że organ I instancji zastosował się do wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia z 22 stycznia 2026 r. uchylającego pierwsze postanowienie Wójta Gminy Łyszkowice. Wbrew zarzutom skargi, Sąd nie dostrzega wewnętrznej sprzeczności stanowisk organów.

Zdaniem sądu w sprawie organ I instancji, a zanim organ odwoławczy, prawidłowo uznał, iż nie może wydać zaświadczenia potwierdzającego podleganie męża skarżącej ubezpieczeniu społecznemu rolników w latach 1983–1984, ponieważ fakt ten nie wynika z prowadzonej przez organ I instancji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ jednoznacznie wskazał, że w zasobach archiwalnych urzędu znajdują się następujące dokumenty dotyczące gospodarstwa S. i T. B. – rodziców skarżącej: "Karta gospodarstwa", przy czym z pieczątki opatrzonej podpisem Naczelnika Gminy oraz adnotacji dotyczących kolejnych lat podatkowych wskazywanych na karcie wynika, że kartę założono 19 października 1986 r. i prowadzono w latach 1987-1993, a zatem później niż lata objęte wnioskiem oraz "Karta ewidencyjna wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalny rolników", na której widnieją wpisy za lata 1981-1990. Na drugim wymienionym dokumencie odnaleźć można rozliczenia rachunkowe za lata 1983 i 1984. Z ich analizy wynikało, że w 1983 r. przypis na składkę ubezpieczenia rolników wyniósł 4.495 zł i taką też kwotę wpłacono, natomiast w 1984 r. przypis wyniósł 6.632 zł, natomiast wpłacono 6.664 zł (nadpłacono 32 zł). Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, składka na ubezpieczenie społeczne rolników wynosiła (w 1983 r.) rocznie: 1200 zł od każdego ubezpieczonego oraz 500 zł z każdego pełnego ha przeliczeniowego, a w wypadku działu specjalnego - 5% dochodu szacunkowego z tego działu. Odnośnie 1983 r. w tabeli wskazano grunty o pow. przeliczeniowej 2,29 ha oraz 1,90 ha, co łącznie daje pow. 4,19 ha, przy składce 500 zł za 1 ha przeliczeniowy kwota składki wynosiła za grunty 2.095 zł. Tyle też wskazano w tabeli. Do powyższej kwoty dodano kwotę 2.400 zł, co odpowiadałoby kwocie za 2 osoby ubezpieczone. Sumę tych kwot stanowi 4.495 zł, a zatem odpowiadało przypisowi z części oznaczonej nr 2 karty ewidencyjnej za rok 1983. W zakresie 1984 r. należy wskazać, że w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1983 r. w sprawie wysokości składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników (Dz. U z 1983 poz. 323) wysokość składki na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników wynosi od 1 stycznia 1984 r. 1.600 zł od każdego ubezpieczonego, 800 zł z każdego hektara przeliczeniowego oraz 5% dochodu szacunkowego z działów specjalnych. Porównując dane z tabeli do ww. przepisu, organy słusznie wyliczyły, że kwota stawki za grunty wyniosła 1.832 zł i wynika z przemnożenia 2,29 ha x 800 zł za 1 ha przeliczeniowy. W 1984 r. grunty o pow. przeliczeniowej 1,90 ha nie były już użytkowane (dzierżawione). W tabeli wskazano kwotę 3.200 zł, co odpowiada składkom za dwie osoby ubezpieczone, poniżej dopisano "plus 800". Przypis za ten rok wynosi natomiast 6.632 zł, nie sposób odczytać, z czego wynikała różnica pomiędzy kwotą wynikającą z tabeli a kwotą przypisu. Powyższe uwagi należy odnieść do zapisów na marginesie karty. Jako użytkowników wskazano T. B. i S. B., w uwagach powtórzono osoby: T. i S. B. (zaznaczono przy nich kwotę 2.400) oraz dopisano "K. W." i nadpisano "odbywa zasadniczą służbę wojskową". Należy podkreślić, że brak jednoznacznego określenia, kiedy K. W. stał się domownikiem i czy, kiedy oraz w jakim wymiarze uiszczano za niego składki. Adnotacja w "Karcie wymiaru i poboru składki na fundusz emerytalno - rentowy" o treści: "K. W. - domownik" nie pozwala zaświadczyć o okresach i wysokości opłacanych składek na rzecz domownika, o których mowa we wniosku. Rolą organu wydającego zaświadczenie nie jest bowiem interpretacja zapisów znajdujących w posiadanych przez niego dokumentach i wydawanie zaświadczenia na podstawie wniosków wynikających z oceny posiadanych czy zgromadzonych dowodów. Organ administracyjny ma obowiązek wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, o ile posiadane przez niego dane pozwalają na wydanie takiego zaświadczenia. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy organu o faktach wynikających z posiadanych przez niego dokumentów, ewidencji i rejestrów. Ocena znaczenia tych dokumentów dla przyznania świadczenia, o które ubiega się skarżąca należy do organu przyznającego świadczenie.

Podsumowując, organy prawidłowo uznały, że dokumenty archiwalne będące w posiadaniu organu nie zawierają jednoznacznych informacji pozwalających na ustalenie, czy i w jakiej wysokości i za jakie ew. okresy opłacane były składki za K. W. w latach 1983-1984. Po analizie danych ujętych w tych dokumentach archiwalnych poprzez zweryfikowanie ilości osób, których dotyczącą przypisane i pobrane składki (ujęte w części "Pobór składki na FER"), nie można w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przyjąć, że wysokość wniesionych składek obejmowała również K. W. jako domownika gospodarstwa, prowadzonego przez rodziców skarżącej i ewentualnie w jakim okresie. Dlatego organ nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem wynikającym ze skargi, jakoby organ nie zweryfikował, czy dokumenty dotyczące K. W. jako domownika nie zostały przekazane do placówki terenowej KRUS w Łowiczu. Z prowadzonej korespondencji organu I instancji z KRUS wynika, że dane dotyczące domownika K. W. nie zostały przekazane do KRUS (pismo KRUS z 19 listopada 2025 r. skierowane do organu I instancji w sprawie udostępnienia danych ze zbioru danych osobowych, k. 17–18 akt adm.).

Reasumując, podkreślić raz jeszcze należy że zaświadczenie, o które wystąpiła skarżąca, musi być aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych będących w posiadaniu organu. Z uwagi na charakter prawny zaświadczenia, przedmiotem postępowania o wydanie zaświadczenia nie może być analizowanie stanu prawnego i faktycznego, a następnie wyprowadzanie z niego odpowiednich wniosków ani też dokonywanie ocen prawnych.

W świetle powyższego należy wskazać, że w związku z brakiem stosownej dokumentacji i jednocześnie uproszczonym charakterem postępowania wyjaśniającego, w toku którego nie można dokonywać nowych ustaleń faktycznych i prawnych, wójt nie mógł wydać skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organ nie był uprawniony do dokonywania ustaleń na podstawie wyjaśnień skarżącej czy dokumentów, którymi nie dysponuje. Sąd administracyjny również nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie.

W opisanych wyżej okolicznościach sąd uznał odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści za prawidłową. Tym samym również niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie też z wymogami wynikającym z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w zaskarżonej decyzji prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniono podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

P.K.