Sąd uchylił odmowę zasiłku dla bezrobotnego, który odszedł na porozumienie stron

Decyzją z dnia 25 czerwca 2026 r. (znak: [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia 5 maja 2026 r. (znak: [...]) o przyznaniu P. W. statusu bezrobotnego od dnia 05 maja 2026 r. oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 05 maja 2026 r. przez okres 90 dni.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 5 maja 2026 r. P. W. (dalej również: skarżący) zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna. Wraz z wnioskiem skarżący przedstawił stosowne dokumenty: 1) świadectwo pracy z firmy [...] Sp. z o.o. potwierdzające okres zatrudnienia od dnia 01 lipca 2023 r. do dnia 30 listopada 2025 r., w połowie wymiaru czasu pracy. W świadectwie pracy wskazano, że stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron na podstawie art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu Pracy; 2) porozumienie stron zawarte w dniu 28 października 2025 r. pomiędzy [...] Sp. z o.o., a skarżącym; 3) zaświadczenie o zarobkach z dnia 27 kwietnia 2026 r.

Na podstawie powyższych dokumentów Starosta [...] wydał decyzję nr [...] z dnia 5 maja 2026 r. (znak: [...]) o przyznaniu skarżącemu statusu bezrobotnego z dniem 05 maja 2026 r. oraz o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku od dnia 05 maja 2026 r. przez okres 90 dni. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku dla bezrobotnych, organ wskazał na fakt rozwiązania ostatniego stosunku pracy na mocy porozumienia stron. Zgodnie z art. 220 ust. 1 pkt 5 oraz art. 220 ust. 2 pkt 3 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje bezrobotnemu przez okres 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jeżeli rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy.

Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji w najwyższym przysługującym mu wymiarze z uwagi na długi staż pracy. W jego ocenie organ nie dokonał wszechstronnej analizy przyczyn i okoliczności towarzyszących rozwiązaniu umowy, do czego zobowiązują go przepisy prawa oraz ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Skarżący wykonywał swoje obowiązki służbowe w [...], choć jego faktyczne centrum życiowe oraz stałe miejsce zamieszkania znajduje się w [...]. Odległość pomiędzy tymi miastami wynosi ponad 250 kilometrów. Zdaniem skarżącego rozwiązanie umowy o pracę i powrót z miejsca tymczasowego do stałego miejsca zamieszkania w [...] wyczerpuje ustawową przesłankę "zmiany miejsca zamieszkania", która uniemożliwia dalsze świadczenie pracy w dotychczasowym miejscu ([...]) i uzasadnia rozwiązanie umowy w trybie porozumienia stron bez utraty prawa do zasiłku od dnia rejestracji.

Wymienioną we wstępie zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2026 r. (znak: [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda zauważył, że z przedłożonego świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron. Ponadto w treści porozumienia zawarto zapis, że umowa o pracę została rozwiązana z inicjatywy pracodawcy, jednak za porozumieniem stron i na taką formę zakończenia zatrudnienia skarżący wyraził zgodę. Zgodnie z art. 220 ust. 1 pkt 5 ustawy o rynku pracy, zasiłek w przypadku rozwiązania umowy w wyniku porozumienia stron może zostać przyznany, jeśli rozwiązanie umowy w tym trybie nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z powyższych przyczyn.

Organ odwoławczy przyjął, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę nie była zmiana miejsca zamieszkania strony. Skarżący był zatrudniony w [...] Sp. z o.o. w B. od dnia 01 lipca 2023 r. Jak sam skarżący wskazał w treści odwołania, obowiązki służbowe wykonywał w [...] i dopiero po rozwiązaniu umowy wrócił do stałego miejsca zamieszkania, tj. [...]. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 218 ustawy o rynku pracy, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewiduje jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych w nim zasad. Wyklucza to możliwość uznaniowego ustalania okresów, od którego zależy nabycie prawa do omawianego świadczenia.

Kolejno skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Wojewody, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając decyzję z dnia 25 czerwca 2026 r. w części odmawiającej przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez okres 90 dni. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 220 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia, poprzez jego błędną i nazbyt zawężającą wykładnię polegającą na uznaniu, że rozwiązanie stosunku pracy na mocy porozumienia stron z inicjatywy pracodawcy oraz w warunkach konieczności powrotu do stałego miejsca zamieszkania oddalonego o 250 km nie wyczerpuje znamion przesłanek zwalniających z 90-dniowego okresu karencji;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, zignorowanie faktu, że porozumienie stron zostało zawarte wprost z inicjatywy pracodawcy (co potwierdza treść samego porozumienia) i ograniczenie się do skrajnie formalnej oceny zapisu w świadectwie pracy.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie decyzji organu I instancji i zobowiązanie go do wydania decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 24 września 2026 r. skarżący podkreślił, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z inicjatywy pracodawcy. Jeżeli nie przyjąłby tak sformułowanego porozumienia, to być może zostałby zwolniony dyscyplinarne. Skarżący przyznał także, że nie rozumie dlaczego organy nie uznały zmiany miejsca jego zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty były trafne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia 25 czerwca 2026 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia 5 maja 2026 r. (znak: [...]) o przyznaniu skarżącemu statusu bezrobotnego od dnia 05 maja 2026 r. oraz o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 05 maja 2026 r. przez okres 90 dni.

Skarżący podnoszone zarzuty i ich argumentację odniósł do odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez okres 90 dni, wskazując że organy niesłusznie odmówiły mu przyznania prawa do tego zasiłku.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz.U. z 2025 r. poz. 620 z późn.zm., dalej: u.r.p.). Zgodnie z art. 218 ust. 1 u.r.p. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni:

1) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem zwolnienia ze składki kategorii osób, o których mowa w art. 261-265; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni;

2) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;

3) świadczył usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, za które powinny być opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca;

4) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;

5) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;

6) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę;

7) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z pracą za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-d, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia;

8) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant;

9) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy.

Jednym z wyjątków od powyższej zasady jest art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p., w myśl którego prawo do zasiłku od dnia zarejestrowania w PUP nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zasiłek przysługuje wówczas po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w PUP, stosownie do art. 220 ust. 2 pkt 3 u.r.p.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron z dnia 28 października 2025 r. Sporne pozostają jednak okoliczności związane z zawarciem porozumienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ma racji skarżący twierdząc, że rozwiązanie umowy o pracę i powrót z miejsca tymczasowego do stałego miejsca zamieszkania w [...] wyczerpuje ustawową przesłankę zmiany miejsca zamieszkania. Przepis art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p. stanowi wyraźnie, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania. Zatem zmiana miejsca zamieszkania pracownika ma być przyczyną, a nie skutkiem zawarcia porozumienia o rozwiązaniu stosunku pracy. W niniejszej sprawie skarżący nie zmienił swojego miejsca zamieszkania przed rozwiązaniem stosunku pracy. Co więcej, z karty rejestracyjnej bezrobotnego (k. 1 akt administracyjnych) wynika, że skarżący na przestrzeni ostatnich 20 lat wykonywał pracę także w bliskiej odległości swojego miejsca zamieszkania, tj. w [...] (powiat [...]), w [...] (powiat [...]), czy w samych [...] (powiat [...]). Zgodnie z informacjami przekazanymi przez samego skarżącego, w trakcie wykonywania pracy na rzecz [...] Sp. z o.o. skarżący mieszkał w [...], gdzie wykonywał swoje obowiązki służbowe. Jednak, dopiero po rozwiązaniu stosunku pracy powrócił do swojego stałego miejsca zamieszkania w [...].

Nie można zatem zidentyfikować związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejsca zamieszkania, a rozwiązaniem stosunku pracy, skoro w istocie miejsce zamieszkania skarżącego przez okres trwania stosunku pracy nie uległo zmianie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 209/26; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 802/24; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem miejsce zamieszkania zmieniło się dopiero po ustaniu stosunku pracy w wyniku zawarcia porozumienia, to nie miała miejsca przesłanka zawarcia porozumienia z powodu zmiany miejsca zamieszkania, o jakiej mowa w art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p., której zaistnienie uprawniałoby do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji.

Po drugie, skarżący podnosił, że rozwiązanie stosunku pracy, jak to wynika z treści porozumienia, nastąpiło z "inicjatywy pracodawcy", a organy niewystarczająco zbadały okoliczności z tym związane. W powyższym zakresie należało przyznać skarżącemu rację. W art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p. wskazano, że bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy na mocy porozumienia stron prawo do zasiłku nie przysługuje, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Ustawodawca sprecyzował w art. 2 pkt 38 u.r.p. co należy rozumieć pod pojęciem "przyczyn dotyczących zakładu pracy". Zgodnie z przytoczonym przepisem oznacza to: a) rozwiązanie stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn niedotyczących pracowników, zgodnie z przepisami o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników lub zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2025 r. poz. 277), w przypadku rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z tych przyczyn u pracodawcy zatrudniającego mniej niż 20 pracowników; b) rozwiązanie stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy lub stosunku służbowego z powodu ogłoszenia upadłości pracodawcy, jego likwidacji lub likwidacji stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych; c) wygaśnięcie stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy lub stosunku służbowego w przypadku śmierci pracodawcy lub gdy odrębne przepisy przewidują wygaśnięcie stosunku pracy lub stosunku służbowego w wyniku przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę i niezaproponowania przez tego pracodawcę nowych warunków pracy i płacy; d) rozwiązanie stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy przez pracownika na podstawie art. 55 § 1 i 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

W niniejszej sprawie organy pominęły brzmienie powyższego przepisu, w szczególności jego litery b), poprzestając jedynie na ustaleniu, że porozumienie nie nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania, upadłości lub likwidacji pracodawcy. Nie zbadano jednakże, czy powodem zawarcia porozumienia o rozwiązaniu stosunku pracy – co istotne, "z inicjatywy pracodawcy" – nie była jedna z okoliczności wskazanych w art. 2 pkt 38 u.r.p., mieszcząca się w granicach wyrażenia "przyczyn dotyczących zakładu pracy". W szczególności nie rozważano, czy powodem rozwiązania stosunku pracy nie była likwidacja stanowiska pracy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych (art. 2 pkt 38 lit. b u.r.p.).

Podkreślenia wymaga, że organy mają obowiązek zbadania nie tylko trybu rozwiązania stosunku pracy, ale również przyczyn, z jakich do niego doszło. Przy czym organy nie mogą poprzestać wyłącznie na treści świadectwa pracy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 263/21). W niniejszej sprawie organy przeanalizowały treść porozumienia z dnia 28 października 2025 r., zauważając przy tym, że choć porozumienie zostało podjęte "z inicjatywy pracodawcy", to obie strony zgodnie je zawarły. Nie budziło przy tym wątpliwości stron, ale i Sądu, co wprost wynika z treści porozumienia, że strony (z inicjatywy pracodawcy) rozwiązują wiążącą je umowę o pracę. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy nie poczyniły żadnych ustaleń, czy w sprawie nie doszło, np. do likwidacji stanowiska pracy skarżącego u jego pracodawcy z przyczyn ekonomicznych, organizacyjnych, produkcyjnych albo technologicznych. W powyższej regulacji ustawodawca uwzględnił bowiem przypadki, w których zawarcie porozumienia rozwiązującego nie świadczy o braku woli kontynuowania zatrudnienia w tych formach po stronie osoby wykonującej pracę. Organy pominęły także zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia, że "chciał dalej pracować, ale nie miał innego wyjścia jak podpisać porozumienie" (k. 19 akt adm. – wyjaśnienia skarżącego z dnia 5 czerwca 2026 r., a także k. 40 akt sąd. - oświadczenie na rozprawie).

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, stwierdzić należało naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, tj. art. 220 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 38 lit. b u.r.p. oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn.zm., dalej: K.p.a.).

Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 5 maja 2025 r. w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 maja 2026 r. przez okres 90 dni.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, organ zastosuje się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności wyjaśni, czy porozumienie stron o rozwiązaniu stosunku pracy "z inicjatywy pracodawcy" nie nastąpiło z powodu zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Organ badając przyczyny zawarcia porozumienia, uwzględni przy tym w szczególności brzmienie art. 2 pkt 38 lit. b u.r.p. W motywach uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia szczegółowo odniesie się do poczynionych ustaleń i zarzutów skarżącego zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia rejestracji (art. 145a § 1 P.p.s.a.).