Kurnik na 9990 kur. Sąd uchylił decyzję, która przekazała sprawę z powrotem do gminy

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2026 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 kwietnia 2026 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej również: inwestor lub skarżąca) o ustalenie warunków zabudowy Burmistrz [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r. (znak: [...]) ustalił warunki zabudowy "dla części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...]" (9800 m2), dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku inwentarskiego – kurnika do chowu kur niosek w ilości do 9990 szt. (do 39,96 DJP), dwóch silosów paszowych, zbiornika przeciwpożarowego, podziemnego zbiornika na gaz o pojemności do 10m3 oraz instalacji i urządzeń technicznych wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą".

Następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia z siedzibą w K. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium lub SKO) decyzją z dnia 17 września 2025 r. (znak: [...]) uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora, Burmistrz [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2026 r. (znak: [...]) ponownie ustalił warunki zabudowy dla części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] (9800 m2), dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie budynku inwentarskiego – kurnika do chowu kur niosek w ilości do 9990 szt. (do 39,96 DJP), dwóch silosów paszowych, zbiornika przeciwpożarowego, podziemnego zbiornika na gaz o pojemności do 10m3 oraz instalacji i urządzeń technicznych wraz z pozostałą niezbędną infrastrukturą" (dalej również: Przedsięwzięcie).

Od powyższej decyzji odwołanie raz jeszcze wniosło Stowarzyszenie. Wymienioną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia 12 sierpnia 2026 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi .

Zdaniem SKO dla potrzeb sprawy przeprowadzona została analiza w zakresie wymaganym art. 64 ust.1 w zw. z art. 53 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo przy tym wyznaczono tzw. "obszar analizowany". Nie została natomiast przeprowadzona analiza w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zakwalifikował bowiem planowane przedsięwzięcie w ramach art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolegium podniosło, że w aktach znajduje się wystawione przez Burmistrza [...] zaświadczenie z dnia 5 marca 2026 r. o średniej powierzchni gospodarstwa rolnego. W aktach znajduje się też "wypis z rejestru gruntów" o przysługującym inwestorowi prawie własności 275,0605 ha, przede wszystkim gruntów ornych, gruntów rolnych zabudowanych oraz niewielkich nieużytków i gruntów pod rowami. Ponadto, w ocenie Kolegium nie można zawężać kręgu podmiotów, do których adresowany jest przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., tylko do gospodarstw rodzinnych, co przemawia za rozumieniem "zabudowy zagrodowej" w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, z pominięciem wymogu posiadania budynku mieszkalnego. Jednocześnie jednak zdaniem Kolegium organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń pozwalających przyjąć, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, gdyż z ustaleń organu nie wynika co wchodzi w skład gospodarstwa rolnego.

Dalej SKO zauważyło, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w ramach analizy wymaganej przepisem art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, koniecznym jest ustalenie, czy taka inwestycja wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: (...) chów lub hodowla: a) norek w liczbie nie mniejszej niż 105 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), b) zwierząt innych niż wymienione w lit. a w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP – przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę zwierząt; współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na DJP są określone w załączniku do rozporządzenia.

Organ odwoławczy zauważył, że przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji, o której mowa w § 3 ust.1 pkt 104 lit. a) rozporządzenia, nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględniać maksymalną możliwą obsadę inwentarza, którą winien ustalić organ samodzielnie. Innymi słowy konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość danego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić. Dlatego właśnie informacje dotyczące charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko są niezwykle istotne, gdyż są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Reasumując, przepisy prawa w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy maksymalnej obsady zwierząt hodowlanych, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących chociażby potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie może należeć do inwestora, lecz do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rolą inwestora jest natomiast dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dlatego też Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując wniosek inwestora organy wezwą inwestora do uzupełnienia brakujących we wniosku danych, a następnie podejmą wszystkie możliwe środki celem obliczenia w sposób prawidłowy i rzetelny maksymalnej obsady gęsi i kaczek w obiekcie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i w całym gospodarstwie rolnym (w tym obsady innych zwierząt hodowlanych) i szczegółowo wyjaśnią źródła przyjmowanych do wyliczenia parametrów.

Ponadto, SKO podkreśliło, że wskazania z poprzedniej decyzji Kolegium z dnia 17 września 2025 r. są nadal obowiązujące dla organu I instancji. W powyższej decyzji Kolegium podniosło, że "inwestor w swoim wniosku nie określił zapotrzebowania na energię i wodę". Aktualnie w aktach znajdują się wprawdzie zapewnienia [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. oraz [...] sp. z o. o. z siedzibą w P., jednak ze względu na brak określenia przez inwestora, jakie jest konkretnie zapotrzebowanie, Kolegium nie może kategorycznie stwierdzić, czy w sprawie wyczerpany został wymóg z art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium zauważyło także, że organ I instancji nie wystąpił o uzgodnienie projektu swojej ostatniej decyzji z innymi organami administracji publicznej, jak wymaga tego art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi oczywiście o dokonanie uzgodnień z tymi organami, których uzgodnienia są konieczne ze względu na okoliczności sprawy.

Finalnie SKO podkreśliło, że jako że postępowanie przed organem I instancji nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący materię sprawy – co uprzednio wykazano – mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego [obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego)] oraz wyrażoną w art. 15 Kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to należało orzec jak w sentencji.

Z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodził się inwestor, który będąc reprezentowanym przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł sprzeciw, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 i art. 15 KPA poprzez ponowne wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej pomimo niewykazania przez ten organ, że zakres okoliczności pozostających do ewentualnego uzupełnienia po przeprowadzeniu ponownego postępowania przed organem I instancji ma taki rozmiar, iż wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części i nie może zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 KPA;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego stwierdzone przez Kolegium uchybienia, po przeprowadzeniu przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego, uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, sporządzeniu nowego projektu decyzji oraz umożliwieniu stronom wypowiedzenia się w trybie art. 10 KPA, przekraczają granice postępowania uzupełniającego i uzasadniają przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

3) art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez wadliwe określenie zakresu postępowania pozostającego do przeprowadzenia wskutek niedostatecznego uwzględnienia czynności dokonanych i dowodów zgromadzonych przez organ I instancji po wydaniu przez SKO decyzji z dnia 17 września 2025 r.;

4) art. 138 § 2 w zw. z art. 139a § 1 KPA poprzez potraktowanie stwierdzonego przez Kolegium częściowego niewykonania wcześniejszych wskazań i wytycznych jako okoliczności wystarczającej do ponownego wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, bez odrębnego wykazania aktualnego spełnienia przesłanek zastosowania art. 138 § 2 KPA.

Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o jego oddalenie. Organ podkreślił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się zasadny.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn.zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn.zm., dalej: K.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Przed oceną zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób (niż merytoryczny) kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. i art. 136 K.p.a. obowiązku – w pierwszej kolejności – merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24).

Nadto, dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 K.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi I instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji.

Wobec powyższego wskazać na wstępie należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2026 r. uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia 16 kwietnia 2026 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2026 r. poz. 538 z późn.zm., dalej: u.p.z.p.).

Przechodząc do zarzutów podnoszonych w sprzeciwie wskazać należy, że trafnie skarżący zidentyfikował cztery główne argumenty uzasadniające kasacyjną decyzję Kolegium, tj. kwalifikację inwestycji jako zabudowy zagrodowej i jej związek z gospodarstwem rolnym, maksymalną możliwą obsadę projektowanego obiektu i wynikającą z niej kwalifikację środowiskową, dane w zakresie infrastruktury technicznej oraz brak ponownego uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami.

Jako pierwszy ocenić trzeba zarzut Kolegium co do braku pełnego wyjaśnienia kwalifikacji inwestycji jako zabudowy zagrodowej i jej związku z gospodarstwem rolnym. W uzasadnieniu decyzji z dnia 17 września 2025 r. (znak: [...]) Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest informacji z ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlających powierzchnię gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem oraz brak jest zaświadczenia co do "średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie" w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (str. 7 decyzji SKO z dnia 17 września 2025 r.). Ponownie prowadząc postępowanie, organ I instancji uzupełnił powyższe braki. Do akt sprawy dołączono bowiem wypis z rejestru gruntów, potwierdzający powierzchnię gospodarstwa rolnego inwestora (k. 449 akt administracyjnych organu I instancji). Przedłożono także zaświadczenie Burmistrza [...] o średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na ternie gminy [...] (k. 462 akt administracyjnych organu I instancji). Inwestor złożył także oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego na terenie gminy [...] (k. 460 akt administracyjnych organu I instancji).

Mimo tego, w zaskarżonej decyzji z dnia 12 sierpnia 2026 r. (znak: [...]) Kolegium ponownie wskazuje, że organ I instancji powinien wykazać, że w sprawie zostały wyczerpane łącznie wszystkie przesłanki prawne z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Następnie zwraca uwagę na zawarte w odwołaniu stanowisko Stowarzyszenia dotyczące braku udowodnienia przez inwestora, że prowadzi gospodarstwo rolne składające się z budynku mieszkalnego, zabudowy inwentarskiej oraz gruntów rolnych. Kolegium nie zgadza się jednak z powyższym poglądem Stowarzyszenia przyjmując, że nie można zawężać kręgu podmiotów do których adresowany jest przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jedynie do gospodarstw rodzinnych. Zauważa nawet, że w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością wymóg posiadania budynku mieszkalnego na terenie gospodarstwa rolnego można pominąć (str. 10 decyzji SKO z dnia 12 sierpnia 2026 r.).

Przy czym, Kolegium nie wskazuje jakie jeszcze konkretne okoliczności powinien badać organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, ograniczając się do stwierdzenia, że kwestie "zabudowy zagrodowej" wymagają wyjaśnienia oraz czy są wyczerpane pozostałe przesłanki prawne z art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiującego "zabudowę zagrodową". Trafnie zauważa skarżący w uzasadnieniu sprzeciwu, że ewentualnego doprecyzowania mógłby wymagać związek projektowanego kurnika z gospodarstwem oraz zakres prowadzonej działalności rolniczej, lecz są to jednak okoliczności możliwe do zweryfikowania na podstawie konkretnych dokumentów i wyjaśnień inwestora, które w razie potrzeby mogłyby być także uzupełnione przez Kolegium na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy dotyczące kwalifikacji zabudowy zagrodowej wymagają jedynie oceny merytorycznej przez organ odwoławczy, a wytknięte w poprzednim postępowaniu braki dokumentów zostały już przez organ I instancji uzupełnione.

Kolejny (drugi) zarzut poczyniony przez Kolegium organowi I instancji dotyczył maksymalnej możliwej obsady projektowanego obiektu i wynikającej z niej kwalifikacji środowiskowej. Stwierdzono, że organ I instancji nie powinien poprzestać na deklarowanej przez inwestora obsadzie 9.990 kur niosek, odpowiadającej 39,96 DJP, lecz powinien zweryfikować maksymalną możliwą obsadę wynikającą z parametrów technicznych projektowanego obiektu. Kolegium wskazało, że organ nie może opierać się wyłącznie na oświadczeniu osoby zainteresowanej uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, lecz powinien samodzielnie sprawdzić, czy charakterystyka inwestycji podana przez wnioskodawcę, z uwzględnieniem parametrów zabudowy i gabarytów danego obiektu nie naruszy wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie jednak nie wytłumaczono, dlaczego powyższej kwalifikacji Przedsięwzięcia nie mógł dokonać organ odwoławczy, prowadząc – jeżeli uznał to za konieczne - uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Tym bardziej, że parametry zabudowy oraz gabaryty wnioskowanego obiektu (kurnika) zostały precyzyjnie podane przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W załączniku B do wniosku inwestor wskazał projektowaną minimalną (1500 m2) oraz projektowaną maksymalną (3500 m2) sumę powierzchni kondygnacji nadziemnych kurnika (k. 9 akt administracyjnych organu I instancji). Organ odwoławczy mógłby zatem sam obliczyć maksymalną możliwą obsadę wynikającą z parametrów technicznych projektowanego obiektu, co następnie mogłoby mieć wpływ na kwalifikację środowiskową projektowanego Przedsięwzięcia. W rzeczywistości obliczenie maksymalnej obsady na podstawie znanych parametrów powierzchni budynku inwentarskiego i minimalnej normy obsady na m˛ powierzchni użytkowej ma charakter czysto arytmetyczny i nie wymaga szerokiego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a.

W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze sprzeciwu – w myśl art. 64e P.p.s.a. – nie może oceniać, czy zostały spełnione merytoryczne przesłanki do wydania przez organ I instancji decyzji pozytywnej, czy też negatywnej, jednak zobowiązany jest ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2155/25). Dlatego też na obecnym etapie postępowania Sąd nie może odnieść się do zaproponowanego przez Kolegium sposobu, w jaki należałoby obliczyć maksymalną możliwą obsadę zwierząt wynikającą z parametrów technicznych projektowanego obiektu. Ewentualne rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie miałoby bowiem wpływ na prawa podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym wywołanym sprzeciwem (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2859/25). W niniejszej sprawie takimi podmiotami są pozostali zainteresowani ustaleni w postępowaniu administracyjnym. Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że merytorycznej kontroli metody obliczania możliwej obsady - przyjętej przez organy - dokonać może sąd administracyjny kontrolujący decyzję organów I i II instancji wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.

Tym niemniej, pomimo braku merytorycznej oceny zaproponowanego przez Kolegium sposobu obliczenia maksymalnej możliwej obsady, podkreślić należało, że Kolegium przytoczyło błędną podstawę prawną w zakresie rozporządzenia regulującego warunki utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich. Z nieznanych powodów Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1966) z uwagi na to, że planowana inwestycja polegać ma na chowie gęsi i kaczek. Tymczasem, z treści wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego Przedsięwzięcia, a także z oświadczeń inwestora wyrażanych na różnych etapach postępowania, wynika jednoznacznie, że w planowanym kurniku będzie odbywać się chów kur niosek. Tak opisane Przedsięwzięcie zostało wskazane w decyzji organu I instancji. Zastosowanie znaleźć powinno zatem rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r. poz. 344 z późn. zm.). Już w § 1 pkt 3 tego aktu prawnego wskazano, że rozporządzenie określa wymagania i sposób postępowania przy utrzymywaniu kur niosek, kurcząt brojlerów oraz innych kur z gatunku kura (Gallus gallus). Z kolei, cały rozdział 4, obejmujący § 27-33 poświęcony został minimalnym warunkom utrzymywania kur niosek i innych kur. Dlatego też już z samego faktu przytoczenia błędnej podstawy prawnej regulującej chów gęsi i kaczek, a nie chów kur niosek, zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Choć powyższa kwestia w pewnym stopniu dotyczy materialnoprawnego zakresu kontrolowanej decyzji, to jednak podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, to kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Jak wskazano powyżej, zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. akt III OSK 41/26; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Dlatego też Sąd nie mógł pominąć faktu przytoczenia przez Kolegium błędnej podstawy prawnej, co do zaproponowanego przez Kolegium sposobu obliczenia maksymalnej możliwej obsady kur niosek w projektowanym budynku inwentarskim.

Trzecim zarzutem trafnie zidentyfikowanym przez skarżącego była kwestia dotycząca danych w zakresie infrastruktury technicznej. Podobnie jak w przypadku oświadczeń dotyczących powierzchni gospodarstwa rolnego, tak i w tym zakresie Kolegium już w swojej pierwotnej decyzji z dnia 17 września 2025 r. wskazywało na konieczność uzupełnienia danych dotyczących zapotrzebowania na wodę i energię oraz gospodarki ściekowej (s. 14 decyzji z dnia 17 września 2025 r.). Ponownie przeprowadzając postępowanie, organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia stosownym dokumentów w powyższym zakresie (k. 441 akt administracyjnych organu I instancji). W odpowiedzi na wezwanie inwestor wskazał, że nowa projektowana moc przyłączeniowa wynosić ma 24 kW. Przedłożył także nową opinię [...] dotyczącą sieci energetycznej (k. 458-459 akt administracyjnych organu I instancji). Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tymczasem nie odniosło się do powyższych okoliczności. Pominęło fakt, że przedłożone zostały nowe dokumenty. Organ odwoławczy przyjął jedynie, że nadal nie określono zapotrzebowania na energię oraz wodę. Ponownie Kolegium nie rozważyło przy tym możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.

Ostatnim zarzutem był brak ponownego uzgodnienia projektu decyzji. Nie przesądzając, czy ponowne uzgodnienie było w niniejszej sprawie wymagane czy nie, wskazać należy, że uzyskać mogło je samo Kolegium, zwracając się z urzędu do właściwego organu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w trybie art. 136 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 894/21). W ocenie Sądu zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wystąpienia o ponowne uzgodnienia przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Podjęcie takich czynności przez Kolegium nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Mając zatem na uwadze wszystkie powyższe okoliczności uznać należało, że organ odwoławczy w nieuprawniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 K.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14).

Wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej (kasacyjnej), winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało żadnych przyczyn, dla których nie skorzystało z dyspozycji art. 136 § 1 K.p.a.

Przytoczona wyżej zasada dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 § 1 K.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Należy bowiem podkreślić, że działalność orzecznicza organu odwoławczego nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 K.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.) nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). W przedmiotowej sprawie Kolegium powyższym obowiązkom nie sprostało.

Nadto, z treści art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. wynika, że przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium takich konkretnych wskazań nie zawarło. Sprowadzają się one bowiem to ogólnego nakazu wyjaśnienia okoliczności i ich rozważenia. Z przeprowadzonej przez Sąd analizy uzasadnienia decyzji Kolegium nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie, o czym już była mowa powyżej. Jednocześnie nie wykazano także innych błędów w postępowaniu, zwłaszcza w zakresie postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 12 sierpnia 2026 r. nie odpowiada prawu, a zatem na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze opisane w uzasadnieniu wyroku kwestie i rozpatrzy sprawę w jej całokształcie oraz szczegółowo odniesie się do zarzutów odwołania. Uwzględni przy tym, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. W przypadku stwierdzonej i uzasadnionej konieczności wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium w pierwszej kolejności rozważy ich uzupełnianie w trybie art. 136 § 1 K.p.a., a gdy uznana za zasadne, że ich wyjaśnienie jest możliwe tylko przez organ I instancji to szczegółowo wyjaśni, że uzupełnienie przekraczało możliwości jego dokonania w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącą wpis (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn.zm.), w wysokości 480 zł, oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.

Na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. oraz art. 16 § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.