Analiza zagrożeń basenów to informacja publiczna, spółka musi rozpatrzyć wniosek

W dniu 3 września 2025 r. K. W., powołując się na art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej jako: "u.d.i.p.", wystąpił do T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (zwanej dalej również "organem", "Spółką") z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji:

1. Kopii analizy zagrożeń dotyczącej funkcjonowania basenów zarządzanych przez T., sporządzonej w kwietniu 2025 r.,

2. Informacji, kto sporządził powyższą analizę (nazwa jednostki, stanowisko lub osoba) oraz na jakiej podstawie prawnej i organizacyjnej została opracowana,

3. Informacji, czy analiza została przekazana do wiadomości lub wglądu jakichkolwiek instytucji kontrolnych (np. SANEPID, PSP, PIP), a jeśli tak - proszę o wskazanie daty oraz nazw tych instytucji.

Wnioskodawca wniósł o przesłanie odpowiedzi w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej w terminie 14 dni. Wobec braku reakcji ze strony organu w dniu 29 września 2025 r. wnioskodawca wezwał organ do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na jego wniosek.

T. pismem z dnia 2 października 2025 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej, odpowiedziało na pismo wnioskodawcy informując, że ze względu na bezpieczeństwo infrastruktury budynku, jak również klientów Spółki nie może udostępnić samej analizy, gdyż nie jest ona informacją publiczną. Odpowiadając na drugie pytanie podano, że analizę opracowało T. Sp. z o.o. na czele z Prezesem Zarządu K. B. wraz z M. K. - Prezesem Stowarzyszenia [...]. Dokument, który został sporządzony, pod nazwą "Analiza zagrożeń dotyczącą funkcjonowania obiektów zarządzanych przez T. sp. z o.o." jest dokumentem wewnętrznym i nie został przekazany do instytucji kontrolnych.

K. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność T. Spółki z o.o. zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji podlegającej udostępnieniu,

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem jego wniosku,

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie ani nieprzedłużenie terminu zgodnie z prawem.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 3 września 2025 r.,

2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że odpowiedź organu z dnia 2 października 2025 r. nie stanowiła decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie wydał więc żadnego rozstrzygnięcia w wymaganej formie, co stanowi o jego bezczynności. T. Spółka z o.o. jako spółka komunalna jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dokument objęty wnioskiem dotyczy bezpieczeństwa funkcjonowania obiektów sportowych zarządzanych przez spółkę komunalną, a zatem stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 2 października 2025 r. W ocenie organu analiza zagrożeń funkcjonowania basenów zarządzanych przez organ nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to dokument o charakterze roboczym, technicznym, służący wyłącznie zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania tego obiektu oraz organu, jest on dokumentem wewnętrznym, nie wyrażającym stanowiska Spółki na zewnątrz. Przedmiotowa analiza została sporządzona na potrzeby wewnętrznego zarządzania bezpieczeństwem w Spółce i zarządzanych przez nią obiektach, nie skierowanym do podmiotów zewnętrznych, nie stanowiącym rozstrzygnięcia ani oficjalnego stanowiska organu w zakresie spraw publicznych. Dodatkowy argument, choć nie przesądzający o charakterze tego dokumentu, to okoliczność, że jego upublicznienie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu obiektu, którego analiza dotyczy.

Zakwalifikowanie tego dokumentu jako niestanowiącego informacji publicznej znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyrok z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt lll OSK 4207/21 oraz z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1588/21).

W związku z faktem, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, odmowa jego przekazania nie wymagała wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Skoro organ w sposób uzasadniony zakwalifikował żądany dokument jako pozbawiony cech informacji publicznej, odmawiając jego udostępnienia nie mógł oprzeć się na ww. przepisie.

Informacja, kto sporządził analizę, została skarżącemu przekazana w odpowiedzi na wniosek, przy czym organ nie udzielił odpowiedzi na pytania w zakresie podstawy prawnej (organizacyjnej) do jej wydania, a to z tej przyczyny, że wskazanie podstawy prawnej sporządzenia analizy nie mieści się w definicji informacji publicznej. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, jest to pogląd również utrwalony w orzecznictwie NSA (np. w wyroku z dnia 30.06.2023 r. sygn. akt III OSK 854/22). Zatem i w tym punkcie wniosek skarżącego został zrealizowany w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Informacja, czy analiza została przekazana do innych organów, również została udostępniona w piśmie organu.

Załączone akta sprawy oraz powołane wyżej argumenty przesądzają, że skarga na bezczynność jest bezzasadna, organ udzielił odpowiedzi na wniosek zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, stąd też uzasadnione jest oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie zaś do treści art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy, iż w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności w danej sprawie, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

Z powyższego wynika, że w przypadku niewydania we właściwym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej jak również w celu zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, w którym przyjmuje on, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, wnioskodawca winien wnieść skargę na bezczynność podmiotu.

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że T. w T. - jako spółka, w której gmina ma pozycję dominującą, posiadając całość udziałów Spółki, jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Ustawodawca doprecyzował pojęcie informacji publicznej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Dlatego należy każdorazowo badać, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Z uwagi na brzmienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przyjmuje się, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA).

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym.

Przepis art. 6 ust. 1 ustawy wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Przepisy u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa.

Należy stwierdzić, że żądana przez skarżącego informacja, której nieudostępnienie kwestionuje on w skardze ( a to wobec udostępnienia skarżącemu pozostałych danych objętych wnioskiem dostępowym), obejmuje analizę zagrożeń związanych z funkcjonowaniem basenów zewnętrznych zarządzanych przez organ, to jest dokument odpowiadający dokumentowi sporządzanemu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 714 ze zm.). W ocenie Sądu tego rodzaju informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z przywołanym przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie zapewnienie bezpieczeństwa na obszarach wodnych polega w szczególności na dokonaniu, we współpracy z policją i działającymi na danym terenie podmiotami, o których mowa w art. 12 ust. 1, analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji. Ust. 2 art. 4 stanowi, że za zapewnienie bezpieczeństwa, o którym mowa w ust. 1, odpowiada: 1) na terenie parku narodowego lub krajobrazowego - dyrektor parku, 2) na terenie, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji - osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, która prowadzi działalność w tym zakresie, 3) na pozostałym obszarze - właściwy miejscowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) - zwani dalej "zarządzającym obszarem wodnym".

Zadania, o których mowa w ust. 1, wykonywane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na obszarze, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, należą do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 3 ww. ustawy).

Żądana informacja, w zakresie w jakim skarżący kwestionował bezczynność organu – tj. w zakresie żądania dokumentu analizy zagrożeń, stanowiła zatem informację publiczną, a organ był zobowiązany do jej udostępnienia. Nie ulega zarazem wątpliwości, że nie udzielił jej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Po drugie, z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów, a w związku z tym obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Oznacza to, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę. Nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także, jakie przepisy prawa materialnego i czy w ogóle zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy, obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, ale także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2025 r., sygn. II SAB/Łd 142/24 oraz przywołana tam literatura i orzecznictwo - orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl ).

To, że organ sporządzał i w związku z tym posiada – czego nie kwestionował - żądaną (sporządzoną przez siebie – na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie) analizą zagrożeń, wynikało jednoznacznie z twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na wniosek. Skoro organ był w posiadaniu ww. analizy przewidzianej w art. 4 ustawy o bezpieczeństwie, dokument ten podlegał udostępnieniu. W przypadku, gdy organ powołuje się natomiast na kwestie związane z bezpieczeństwem infrastruktury budynku, jak i klientów Spółki i wywodzi z tego brak możliwości udostępnienia żądanej analizy zagrożeń, to stanowisko to organ powinien wyrazić w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzji administracyjnej w tym przedmiocie organ nie wydał.

Mając zatem powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał T. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku).

Jednocześnie sąd po analizie akt sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że odpowiedź została udzielona stronie z niewielkim przekroczeniem ustawowego terminu, zaś brak udostępnienia informacji stanowił wynik przyjęcia określonej kwalifikacji prawnej informacji żądanej przez stronę, jako niestanowiącej informacji publicznej. Niewątpliwie nieudzielenie informacji publicznej stanowiło w tym wypadku wynik błędnej interpretacji obowiązków podmiotu zobowiązanego formalnie do udostępniania informacji publicznej. Wobec tego, mimo że ostatecznie Spółka popadła w stan zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy, to sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzając zatem, że organ dopuścił się bezczynności, sąd jednocześnie też stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 2. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł) orzeczono w pkt. 3. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.