Wojewoda bezczynny w sprawie pobytu cudzoziemki, sąd przyznał jej 1000 zł

W dniu 20 stycznia 2025 r. do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku wpłynął wniosek M. H. – obywatelki Ukrainy, o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został złożony w celu wykonywania pracy wraz z dokumentacją w tym zakresie.

Pismem z dnia 26 maja 2025 r. organ wezwał wnioskodawczynię do osobistego złożenia wniosku i złożenia linii papilarnych. Wnioskodawczyni złożyła odciski palców w dniu 3 czerwca 2025 r. W tym samym dniu pracownik Urzędu sporządził formularz analizy formalnej wniosku, gdzie nie wskazano jakichkolwiek braków formalnych. Jak wynika z ujętego w aktach sprawy wydruku z sytemu teleinformatycznego POBYT prowadzonego w urzędzie, w dniu 3 czerwca Wojewoda Pomorski dokonał czynności opisanej tam jako "opiniowanie wniosku", co oznacza zwrócenie się przez organ do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kopii kierowanych do ww. organów brak w aktach sprawy.

W związku z brakiem reakcji ze strony organu w dniu 26 listopada 2025 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu z prośbą o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy wskazując na swoją sytuację rodzinną i fakt, że jej karta pobytu już wygasła. Podobną prośbę wnioskodawczyni sformułowała w piśmie z dnia 29 grudnia 2025 r.

Pismem z dnia 5 lutego 2026 r. wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek do organu o udzielenie informacji o aktualnym stanie jej sprawy.

W dniu 10 lutego 2026 r. wnioskodawczyni, bez wezwania, złożyła dodatkowe dokumenty związane z jej zatrudnieniem.

W dniu 19 marca 2026 r. do organu wpłynęło ponaglenie kierowane przez wnioskodawczynię do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

M. H., pismem z dnia 16 kwietnia 2026 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na "przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Pomorskiego" w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżąca wniosła o:

1. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym,

2. stwierdzenie, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłości postępowania,

3. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł,

6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Skarżąca wniosła, aby Sąd nie stosował art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy") na podstawie:

1/ art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy Rady 2011/98/UE w związku z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.), albowiem przepis ustawy krajowej oznacza faktycznie wtórną deimplementację postanowień dyrektywy, która zobowiązuje organ rozpoznać sprawę skarżącej w najkrótszym możliwym terminie, nie później niż w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku; art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w obecnym brzmieniu jest wynikiem implementacji dyrektywy i norm tych nie da się pogodzić z art. 100d ustawy o pomocy,

2) art. 8 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dziennik Ustaw 1993, 61, poz. 284), albowiem przepis ustawy krajowej odbiera skarżącej prawo do sądu (w tym prawo do odszkodowania), które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy,

3) art. 8 ust. 2 oraz art. 47 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art, 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem przepis ustawy krajowej odbiera skarżącej prawo do bycia wolnym od ingerencji władzy publicznej w prawo skarżącej do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego, które jest normą konstytucyjną i normą prawa międzynarodowego i prawo to nie może zostać ani ograniczone, ani odebrane postanowieniem ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowania, w tym wystąpienie z wnioskiem w dniu 10 stycznia 2025 r. i wskazała, że do chwili obecnej nie otrzymała decyzji, ani żadnej informacji w swojej sprawie oraz odpowiedzi na swoje wnioski. Zauważyła, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie powinno zostać zakończone w przeciągu 60 dni. Norma wskazana w ustawie o cudzoziemcach jest wynikiem implementacji do polskiej ustawy postanowień przewidzianych w art 5 ust. 2 dyrektywy Rady 2011/98/UE, z której wynika, że sprawa ma zostać załatwiona w najkrótszym możliwym terminie, nie dłużej jednak niż 4 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skarżąca stwierdziła, że jej sprawa powinna został załatwiona do dnia 20 marca 2025 r. (w przeciągu 60 dni od dnia odebrania wniosku przez organ). Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako "k.p.a.") oraz uzasadnieniem uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. I OPS 2/13. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a data wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia zadania organowi administracji publicznej. Zgodnie z tym orzeczeniem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Zdaniem skarżącej w przypadku, gdy wniosek zawiera braki organ winien wezwać do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - art. 64 § 2 k.p.a., a dniem wszczęcia postępowania pozostanie dzień złożenia wniosku do organu, nie zaś dzień uzupełnienia braków na żądanie organu. Przepisem szczególnym jest tutaj art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach oraz art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Dlatego też należy uznać, że dniem wszczęcia postępowania przez organ jest dzień 20 stycznia 2025 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności oraz pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę.

Ponadto termin prowadzenia postępowania jest ustalony i nie podlega wydłużeniu. Przez cały ten okres organ pozostaje natomiast bezczynny, a to w jego interesie prawnym jest prowadzenie postępowania w taki sposób aby zakończyć je przed upływem ustawowego czasu (w czas ten wlicza się również uzupełnienie wniosku o dodatkowe dokumenty, których organ potrzebuje do wydania decyzji z tym wyjątkiem, że zawiesza się czas postępowania o czas oczekiwania na dokumenty, o które organ wnioskuje dodatkowo). Skoro organ administracyjny nie podejmuje żadnych kroków zmierzających do "prowadzenia" postępowania, nie może to być dla niego przesłanką do tego, że z prawnego punktu widzenia takie postępowanie się nie zaczęło lub nie biegnie jego czas. Jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należały ocenić taką modyfikację terminu na załatwienie sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin określony w art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy.

Tak samo jako niedopuszczalne, bo sprzeczne z dyrektywą, należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, zwalniające organ z obowiązku dochowania 4 miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę. Nie podlega zaś wątpliwości, na co zwrócono uwagę m.in w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 130/23 - że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą. Po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie budzi żadnych wątpliwości teza, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy nie może znaleźć zastosowania w sprawie o udzielenie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę, jako sprzeczny z dyspozycją art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Nie bez znaczenia dla konieczności pominięcia ww. przepisu pozostają zastrzeżenia natury konstytucyjnej. W sprawie nie mogą znaleźć zastosowania również przepisy art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Dalej skarżącą stwierdziła, że Wojewoda Pomorski naruszył obowiązki, wynikające art. 7 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. - zgodnie z którymi, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji przez okres 15 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podejmuje czynności. Przy czym skarżąca nie otrzymałam żadnej informacji o aktualnym stanie sprawie. Organ nie zawiadomił jej o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wskazał nowego terminu jej załatwienia

Skarżąca zaznaczyła też, że znalazła się w sytuacji, która jest trudna do zaakceptowania i stanowi stałe źródło stresu z uwagi na niepewność co do możliwości pozostania w Polsce oraz liczne ograniczenia w codziennym życiu. W ocenie skarżącej suma pieniężna w wysokości 5000 zł stanowi adekwatną rekompensatę za ww. negatywne przeżycia oraz niemożność normalnego życia, w tym podejmowania decyzji o rozwoju własnej osoby. Skarżąca wskazała też na koszty jakie poniosła na konsultacje swojej sprawy w celu przygotowanie przez wybrane przez nią firmy pism i analiz. Skarżąca wskazała, że wie, że urząd rozpatruje jednocześnie wiele innych spraw, jednak sposób postępowania organu jest w odczuciu skarżącej rażąco niesprawiedliwy.

Skarżąca wskazała, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie kończy postępowania, wobec braku jakichkolwiek ku temu przeszkód. Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji wyjaśnienia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania w celu zminimalizowania powstałych opóźnień. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt IIOSK 2921/24). Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.

W odpowiedzi na skargę, datowanej na 22 maja 2026 r., Wojewoda Pomorski wniósł o:

1. oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, a w przypadku uznania przez Sąd przepisu art. 100d ustawy o pomocy za sprzeczny z Konstytucją RP o:

2. zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w terminie nie krótszym niż 30 dni od przekazania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu nie miały charakteru rażącego:

a) z uwagi na art. 6 k.p.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, bowiem organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązujących ich przepisów, w tym również ze wskazanymi przepisami ustawy pomocowej lub

b) z uwagi na niezawinione przez organ przyczyny, bowiem działania organu nie były zamierzone i nie nosiły znamion złej woli, a były wynikiem dużej ilości wniosków cudzoziemców i ograniczonych możliwości kadrowych organu;

4. niewymierzanie organowi na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy grzywny ani sumy pieniężnej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpoznając sprawę należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania.

Do wskazanych przepisów należy art. 100d ustawy o pomocy zgodnie z którym w okresie jego obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r., aktualnie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3, w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Organ wskazał następnie, że przepis art. 100d ustawy o pomocy wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 4 marca 2027 r.

Tym samym, skoro wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt został złożony przez skarżącą w okresie obowiązywania przepisu art. 100d ustawy o pomocy, termin na załatwienie przedmiotowej sprawy w ocenie organu w ogóle jeszcze nie rozpoczął dla niego swojego biegu.

Wojewoda Pomorski podkreślił, że nie można w związku z tym zarzucać mu bezczynności, biorąc pod uwagę, że organy administracji są obowiązane do działania zgodnie z art. 6 k.p.a. na podstawie i w granicach prawa

Po odniesieniu się do zaprzestania czynności wobec stosowania art. 100d ustawy o pomocy, organ wskazał jednak, że w przedmiotowej sprawie długi okres oczekiwania przez cudzoziemca na rozstrzygnięcie nie wynika z zaprzestania czynności i stosowania art. 100d ustawy o pomocy, ale jednak z innych przyczyn. W tym zakresie wskazano na trudności kadrowe i dużą liczbę wniosków przekraczających organizacyjne możliwości organu. Organ zaznaczył, że według stanu na maj 2026 r. rozpatruje już wnioski cudzoziemców złożone dwa lata wcześniej, to jest w I kwartale 2024 r.

Organ stwierdził następne, że jego stanowisko w zakresie obowiązku stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy oraz braku rażącego charakteru bezczynności organu z uwagi na zasadę praworządności nie pozostaje odosobnione, co w ocenie organu potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2025 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 188/25.

Organ podkreślił też, że w orzecznictwie wskazuje się, że z reguły dopiero co najmniej wielokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące. Sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność.

Tym samym w ocenie organu, z uwagi na możliwości kadrowe oraz znaczną ilość spraw jakie rozstrzyga, a także kolejność wpływu spraw, obiektywnie nie mógł procedować szybciej w sprawie skarżącej.

W tym zakresie powołano się na dane dotyczące liczby wniosków aktualne na dzień 25 lipca 2024 r. Organ wskazał przy tym, że z uwagi na zmiany organizacyjne w latach 2020-2023 i tak przyspieszył rozpoznawanie wniosków. Jednak tak duża ilość spraw i braki kadrowe to poważna przeszkoda, aby tak zorganizować pracę, aby rozpoznawanie spraw odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Podkreślił, że problem organu z terminowym załatwieniem spraw cudzoziemców zauważono także w Biuletynie Informacyjnym Rzecznika Praw Obywatelskich z listopada 2025 r. oraz w raporcie Najwyższej Izby Kontroli z 2023 r.

W kwestii dochodzonej sumy pieniężnej organ wskazał, że skarżąca nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku, straty czy krzywdy, które są wynikiem bezczynności organu w rozpatrywaniu jego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a., ponaglenie zostało bowiem wniesione w dniu 16 marca 2026 r. i wpłynęło do organu, co dokumentują akta administracyjne sprawy.

W związku ze złożoną skargą, w której skarżąca akcentuje brak wydania decyzji w sprawie wnioskowanego zezwolenia, należało następnie rozważyć kwestię zastosowania w sprawie przepisu art. 100d ustawy o pomocy.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088) zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r.".

Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei - "do dnia 30 września 2025 r."

Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.".

Na dzień wydania niniejszego wyroku doszło do kolejnej nowelizacji art. 100d ustawy o pomocy, w ten sposób, że przepis określa przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.; Dz. U. 2026 r. poz. 203 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 5 marca 2026 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że ustawa o pomocy dotyczy wszystkich cudzoziemców, w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24 - który Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni popiera - zwrócił uwagę na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. po dniu 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tej regulacji z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, w związku z czym nie powinna być ona stosowana.

Stanowisko to zostało podzielone w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 3109/24; z dnia 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2743/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24) i jest ono już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 49/25, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż "(...) w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z dnia 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24 oraz II OSK 2743, z dnia 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.".

Zważywszy na precyzyjne określenie kompetencji TK i sądów administracyjnych w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), związania sędziów sądów administracyjnych Konstytucją oraz ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji), a także konieczności dążenia przez sądy do zapewnienia pewności co do treści obowiązujących norm prawnych (art. 2 Konstytucji), ewentualne pominięcie określonego przepisu ustawy przez sąd administracyjny, w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio), musi być ograniczone do sytuacji wyjątkowych i niebudzących wątpliwości interpretacyjnych co do naruszenia norm Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24).

Z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe – odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne, a norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie jest możliwe odmówienie zastosowania przepisu w danej sprawie bez uprzedniego generalnego stwierdzenia, że przepis ten jest sprzeczny w Konstytucją. Niezbędne jest też dodanie, że odmowa zastosowania przepisu w sprawie ma takie znaczenie, że sąd, stwierdziwszy niekonstytucyjność danego przepisu, uwzględnia ten fakt przy orzekaniu o indywidualnym stosunku prawnym będącym przedmiotem oceny jedynie w rozpoznawanej sprawie. Dzięki temu takie uprawnienie sądu nie uchybia kompetencjom Trybunału Konstytucyjnego, którego orzeczenia są powszechnie obowiązujące i ostateczne (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP).

Podzielając stanowisko NSA wyrażone w wyżej powołanym wyroku z dnia 19 maja 2025 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2926/24, Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie uznał, że taka właśnie sytuacja – oczywistej sprzeczności przepisu ustawy zmieniającej z przepisem rangi konstytucyjnej – miała miejsce w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy pomocowej w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ na tamten moment, a więc po upływie przeszło 2 lat od wybuchu konfliktu nie istniały już nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przedłużenie, tym bardziej okoliczności te nie istniały w okresie późniejszym. Na dzień orzekania w sprawie przez Sąd upłynęło już ponad 4 i pół roku od dnia rozpoczęcia działań wojennych na terenie Ukrainy.

Należy podkreślić, iż prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji). W świetle art. 184 Konstytucji zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854), w świetle którego cudzoziemiec przez jeszcze kolejne okresy, nie mógłby skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z ww. konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

Takie rozwiązanie, w świetle tego, że odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.2007.C.303.01, również jako "KPP") stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP, który stanowi, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zdanie pierwsze).

W ocenie Sądu, wskazana argumentacja, jako adekwatna, ma zastosowanie także do kolejnych przedłużeń obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, tj. m.in. do piątego przedłużenia do dnia 4 marca 2026 r. (dokonanego na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r.) i szóstego przedłużenia do dnia 4 marca 2027 r. (dokonanego na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r.). Rozwiązania te trudno uznać za proporcjonalne, gdy zgodnie z przedstawionym wyżej utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego już wcześniejsze przedłużenie do dnia 30 września 2025 r. nie znajdowało uzasadnienia i nie było zgodne z zasadą proporcjonalności oraz w konsekwencji naruszało konstytucyjne prawo do sądu, gwarantowane także w KPP.

Skoro zatem zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy dotyczące terminów zawarte w ustawie o cudzoziemcach powinny już być stosowane przynajmniej od dnia 1 lipca 2024 r. (z uwagi na to, że kolejne przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy jako sprzeczne z konstytucyjną zasadą prawa do sądu, nie powinny być stosowane), to w rozpoznawanej sprawie sposób działania organu (lub jego brak) podlega ocenie. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła bowiem niewątpliwie po tej dacie w dniu 20 stycznia 2025 r.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skarżącej, wyjaśnić należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji.

Wskazać zatem należy, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już zakończona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania.

Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens".

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że w niniejszej sprawie rzeczywista postać zwłoki organu administracji dotyczy bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak też wzniesiona skarga - niezależnie od nazewnictwa jakim posłużyła się skarżąca - została zakwalifikowana przez Sąd w oparciu o treść skargi, odnoszącą się też do konkretnych okoliczności sprawy. W skardze akcentuje się bowiem przede wszystkim brak terminowego wydania decyzji.

Podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, która zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego.

W zakresie zezwoleń na pobyt czasowy znacznie ma w tym zakresie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Ponieważ w przedmiotowej sprawie mamy wciąż do czynienia z postępowaniem niezakończonym, a wszczętym złożeniem wniosku ze stycznia 2025 r. wskazany art. 112a ustawy o cudzoziemcach ma zastosowanie w brzmieniu sprzed obowiązującej od kwietnia 2026 r. nowelizacji, dokonanej art. 1 pkt 15 ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw z dnia 21 listopada 2025 r. (Dz.U. z 2025 r., poz. 1794). Stosownie bowiem do art. 12 powołanej ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawach zmienianych niniejszą ustawą wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 3-5, 8-41, 44 lit. b, pkt 47-49, 50 i 52, art. 2, art. 5-7, art. 8 pkt 1 lit. b oraz c, art. 10, art. 11, art. 13, art. 14 oraz art. 18 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Uwzględnić zatem należy, że zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu dotychczasowym:

1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach.

Z ustalonych na podstawie akt sprawy okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek skarżącej inicjujący postępowanie został złożony w dniu 20 stycznia 2025 r. do Wojewody Pomorskiego. Organ pismem datowanym na dzień 26 maja 2025 r., wezwał skarżącą do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku, informując przy tym, że w tracie wizyty zostaną pobrane odciski linii papilarnych. Obowiązków tych skarżąca dopełniła w dniu 3 czerwca 2025 r. Z analizy formalnej sporządzonej przez pracownika Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 3 czerwca 2025 r wynika, że wniosek nie miał braków formalnych. W dniu 3 czerwca 2025 r. organ zwrócił się do podmiotów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z akt sprawy nie wynika, aby organy konsultacyjne udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni. Brak udzielenia odpowiedzi w tym terminie, zgodnie z art.109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, również uznaje się za spełnienie przez wojewodę wymogu uzyskania informacji. Skarżąca w toku postępowania sama składała dodatkowe dokumenty w dniach 9 maja 2025 r., 3 czerwca 2025 r. oraz 10 lutego 2026 r. Kierowała do organu także pisma z prośbą o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy z uwagi na