Sąd zobowiązał wójta do rozpatrzenia wniosku o pracę prawniczki dla gminy

W. C. (zwany dalej także "skarżącym", "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Starogard Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Pismem z dnia 19 maja 2026 r., za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej w skrócie: "u.d.i.p."), W. C. wystąpił do Wójta Gminy Starogard Gdański z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie następujących informacji:

1. Czy pani mec. A. B. - niezależnie od formy organizacyjnej (indywidualna działalność, kancelaria, spółka partnerska lub inny podmiot) - uczestniczyła osobiście w jakichkolwiek czynnościach związanych z procedurą sporządzania projektu MPZP dla wsi A., a jeśli tak to w jakim charakterze i w jakiej formie prawnej?

2. Proszę o wskazanie czy pani mec. A. B.:

- opiniowała projekt MPZP dla wsi A.;

- uczestniczyła w rozpatrywaniu uwag do projektu planu;

- sporządzała opinie, stanowiska lub rekomendacje dotyczące tego planu;

- uczestniczyła w komisjach, naradach lub spotkaniach dotyczących MPZP;

- uczestniczyła w spotkaniach z mieszkańcami dotyczących nieruchomości objętych procedurą planistyczną lub decyzjami WZ (jeżeli tak - proszę o wskazanie charakteru udziału);

- wykonywała inne czynności prawne, doradcze lub opiniujące dotyczące nieruchomości objętych wskazaną procedurą;

oraz w jakim charakterze wykonywała czynności na rzecz Gminy Starogard Gdański.

3. W szczególności proszę o wskazanie czy czynności wskazane w pkt 2 dotyczyły:

- decyzji o warunkach zabudowy;

- studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- rozpatrywania uwag do projektu planu;

- innych (jakich) czynności mających jakikolwiek związek z zagospodarowaniem przestrzennym.

4. Proszę o wskazanie czy pani mec. A. B. - przy jednoczesnym wykonywaniu czynności na rzecz Gminy - występowała wobec Gminy Starogard Gdański lub jej jednostek organizacyjnych w charakterze:

- Strony;

- Wnioskodawcy;

- uczestnika postępowania

w sprawach dotyczących nieruchomości położonych na terenie wsi A., związanych z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej, decyzjami WZ lub procedurą planistyczną związaną z zagospodarowaniem przestrzennym.

Żądanie obejmuje wyłącznie informacje dotyczące faktu udziału w postępowaniach oraz ich zakresu, bez danych wykraczających poza sferę wykonywania zadań publicznych.

Jeżeli tak — proszę o wskazanie charakteru oraz zakresu tych czynności lub postępowań.

5. Proszę o wskazanie:

- podmiotu, w ramach którego wykonywane były wskazane czynności;

- podstawy wykonywania tych czynności;

- trybu wyboru podmiotu świadczącego obsługę prawną;

- daty zawarcia umowy dotyczącej obsługi prawnej

w zakresie dotyczącym spraw wskazanych w niniejszym wniosku.

6. Proszę o udostępnienie:

- wszelkich opinii prawnych, stanowisk lub dokumentów sporządzonych przez panią mec. A. B. w związku z procedurą planistyczną dla wsi A.;

- wykazu (spisu) dokumentów zawierających podpis, parafę lub inne oznaczenie identyfikujące udział ww. osoby — wraz z podaniem daty, zakresu sprawy i rodzaju dokumentu.

Zakres wniosku pozostaje bezpośrednio związany z oceną bezstronności procedury planistycznej oraz wykonywaniem zadań publicznych związanych z opiniowaniem i procedowaniem MPZP.

Proszę o udostępnienie informacji w formie elektronicznej na adres e-doręczęń.

W przypadku uznania przez organ, że jakakolwiek część żądania nie stanowi informacji publicznej lub podlega ograniczeniu, wnoszę o wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej wraz ze wskazaniem podstawy prawnej odmowy oraz szczegółowym uzasadnieniem

Przez użyte w niniejszym wniosku pojęcia procedur planistycznych oraz czynności związanych z zagospodarowaniem terenu należy rozumieć wszelkie działania organów gminy oraz podmiotów działających na ich zlecenie lub w ich imieniu lub na ich rzecz lub na ich zlecenie, dotyczące kształtowania sposobu zagospodarowania nieruchomości, w tym w szczególności sporządzania aktów planistycznych, wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz innych rozstrzygnięć i czynności prawnych lub faktycznych pozostających w związku z tymi zagadnieniami.

Wniosek nie dotyczy życia prywatnego, lecz aktywności w sferze publicznoprawnej oraz potencjalnego łączenia ról w ramach wykonywania zadań publicznych. Nadto wskazuję, że żądane informacje dotyczą osoby uczestniczącej w wykonywaniu zadań publicznych, co zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - zwanej w skrócie: "u.d.i.p."), ogranicza możliwość powoływania się na ochronę prywatności w zakresie informacji związanych z pełnieniem tych funkcji lub udziałem w realizacji zadań publicznych.

Pismem z dnia 1 czerwca 2026 r. Wójt Gminy Starogard Gdański zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego uznając, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, albowiem jej udzielenie wiązałoby się z analizą znacznej liczby dokumentów.

Skarżący odpowiedział na wezwanie organu pismem z dnia 1 czerwca 2026 r. wyjaśniając, że żądane informacje dotyczą okoliczności mających bezpośredni związek z transparentnością procesu planistycznego, zasadą równego traktowania właścicieli nieruchomości oraz bezstronnością osób uczestniczących w przygotowywaniu rozstrzygnięć dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że przedmiotem wniosku nie jest ocena życia prywatnego wskazanej osoby, lecz ustalenie czy wykonywała ona czynności związane z przygotowywaniem rozstrzygnięć planistycznych dotyczących nieruchomości, z którymi pozostawała bezpośrednio związana.

Szczególnego znaczenia nabiera również potrzeba wyjaśnienia przesłanek kwalifikacji do funkcji mieszkaniowych nieruchomości, wobec których wcześniej zapadały rozstrzygnięcia administracyjne i sądowe dotyczące możliwości ich zabudowy.

W szczególności dotyczy to działki nr [...], dla której decyzja o warunkach zabudowy została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Pomimo uchylenia decyzji o warunkach zabudowy nieruchomość ta była następnie obejmowana rozwiązaniami planistycznymi przewidującymi funkcję mieszkaniową w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wyłączeniu tego obszaru z procedowanego planu miejscowego analogiczne rozwiązania przewidujące możliwość zabudowy mieszkaniowej pojawiły się następnie w projekcie Planu Ogólnego.

Okoliczności te rodzą uzasadnione pytanie, w jaki sposób uwzględniono wcześniejsze rozstrzygnięcia sądowe przy kształtowaniu ustaleń planistycznych oraz jakie przesłanki przemawiały za dalszym przewidywaniem funkcji mieszkaniowych dla terenów pozostających w tym samym układzie przestrzennym.

Znaczenie żądanych informacji wynika również z konieczności wyjaśnienia okoliczności związanych z postępowaniem dotyczącym działki nr [...], dla której wnioskodawcą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była A. B..

Z dokumentów pozostających w posiadaniu wnioskodawcy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] wydano po 61 dniach od dnia złożenia wniosku przez A. B. Jednocześnie inne postępowania dotyczące nieruchomości położonych na tym samym obszarze były prowadzone przez okres od około 8 do 9 miesięcy, a następnie zostały zawieszone z powołaniem się na prowadzone prace planistyczne. Okoliczności te wnioskodawca zobrazował w tabeli, a zestawienie to wskazuje na istotne różnice zarówno w czasie procedowania poszczególnych spraw, jak i w sposobie ich zakończenia (w przypadku działki nr [...] decyzję wydano po 61 dniach od złożenia wniosku, natomiast pozostałe postępowania były prowadzone przez okres od 238 do 271 dni, po czym zostały zawieszone z uwagi na prowadzone prace planistyczne).

Wnioskodawca nie przesądzając przyczyn wskazanych różnic ani nie formułując zarzutów dotyczących legalności wydanych decyzji administracyjnych i samego procesu ich obsługi zwrócił uwagę, że sprawa dotyczy nieruchomości powiązanej z osobą uczestniczącą w czynnościach związanych z procedurami planistycznymi prowadzonymi przez Gminę Starogard Gdański. W takiej sytuacji uzyskanie informacji objętych wnioskiem służy wyjaśnieniu okoliczności istotnych z punktu widzenia bezstronności działania administracji publicznej, równego traktowania właścicieli nieruchomości oraz przejrzystości procesu pianistycznego.

Okoliczności dotyczące udziału A. B. w procedurach planistycznych nie stanowią przy tym samodzielnego ani wyłącznego przedmiotu zainteresowania wnioskodawcy. Kwestia ta pozostaje jednym z elementów szerszych zastrzeżeń dotyczących prawidłowości procedur planistycznych prowadzonych przez Gminę Starogard Gdański i była podnoszona również w pismach kierowanych do organów gminy oraz w środkach prawnych związanych z uchwałami dotyczącymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z pozostałych zagadnień wymagających wyjaśnienia pozostaje sposób kwalifikacji do funkcji mieszkaniowych nieruchomości położonych w tym samym obszarze, w szczególności działki nr [...], wobec której wcześniej zapadły rozstrzygnięcia administracyjne i sądowe dotyczące możliwości jej zabudowy. Kwestia ta jest przedmiotem odrębnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wątpliwości dotyczące bezstronności osób uczestniczących w przygotowaniu rozstrzygnięć planistycznych występują obok innych zarzutów odnoszących się m.in. do sposobu kwalifikacji poszczególnych nieruchomości, uwzględniania wcześniejszych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych, zmian wprowadzanych do dokumentów planistycznych w toku procedury oraz zgodności przyjętych rozwiązań z zasadą równego traktowania właścicieli nieruchomości.

Żądane informacje są zatem istotne nie tylko dla oceny okoliczności związanych z udziałem konkretnej osoby w procedurach planistycznych, lecz również dla oceny prawidłowości całego procesu planistycznego oraz zasad, według których kształtowano rozwiązania wpływające na prawa właścicieli nieruchomości.

Jak wynika z informacji pozostających w posiadaniu wnioskodawcy, A. B. wykonywała czynności związane z procedurą planistyczną oraz rozpatrywaniem uwag dotyczących nieruchomości objętych korzystnymi ustaleniami planistycznymi, pozostając jednocześnie w związku z nieruchomościami, których skutki tych rozstrzygnięć bezpośrednio dotyczyły.

Dodatkowo właścicielem nieruchomości nr [...] oraz [...] pozostaje ta sama osoba, a informacje pozostające w posiadaniu wnioskodawcy wskazują na zawarcie przez A. B. umowy przedwstępnej dotyczącej jednej z tych nieruchomości. Okoliczności te uzasadniają potrzebę ustalenia rzeczywistego zakresu jej udziału w czynnościach związanych z przygotowaniem dokumentów planistycznych oraz postępowaniami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta ma znaczenie również dlatego, że obie nieruchomości pozostają elementem tego samego układu przestrzennego, a przyjmowane wobec nich rozwiązania planistyczne wykazują daleko idącą ciągłość pomimo wcześniejszych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych.

W ocenie wnioskodawcy przedstawione okoliczności uzasadniają powstanie obiektywnych wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Żądane informacje pozwolą zweryfikować te okoliczności w oparciu o dokumenty pozostające w dyspozycji organu.

Dopiero łączna analiza informacji objętych wnioskiem oraz informacji żądanych w odrębnym wniosku dotyczącym przesłanek kwalifikacji nieruchomości do funkcji mieszkaniowych pozwoli na pełną ocenę prawidłowości procesu planistycznego oraz przyjmowanych w jego toku rozstrzygnięć.

Znaczenie żądanych informacji wykracza zatem poza indywidualny interes wnioskodawcy. Dotyczy ono oceny prawidłowości działania organów gminy, przestrzegania zasady równego traktowania właścicieli nieruchomości, zachowania bezstronności przez osoby uczestniczące w wykonywaniu zadań publicznych oraz prawidłowości procesu podejmowania rozstrzygnięć wpływających na przeznaczenie i wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 3 czerwca 2026 r. Wójt Gminy Starogard Gdański poinformował wnioskodawcę, że informacje dotyczące spraw administracyjnych prowadzonych z wniosku lub z udziałem A. B. nie maja charakteru informacji publicznej. W takiej sytuacji nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W. C. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Starogard Gdański w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o:

1. stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy Starogard Gdański w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 maja 2026 r.;

2. zobowiązanie organu do rozpoznania i załatwienia wniosku w prawem przewidzianej formie;

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzenie organowi grzywny;

5. zasądzenie kosztów postępowania.

6. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

a) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 maja 2026 r. na okoliczność zakresu żądanych informacji, charakteru wniosku oraz przedmiotu sprawy;

b) wezwania Wójta Gminy Starogard Gdański z dnia 1 czerwca 2026 r. na okoliczność uznania przez organ, że przedmiot wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną, wezwania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego oraz argumentacji organu dotyczącej charakteru żądanych informacji;

c) odpowiedzi skarżącego na wezwanie z dnia 1 czerwca 2026 r. na okoliczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, przedstawienia przyczyn złożenia wniosku oraz wyjaśnienia związku żądanych informacji z procedurami planistycznymi prowadzonymi przez Gminę Starogard Gdański;

d) pisma Wójta Gminy Starogard Gdański zatytułowanego "Informacja" na okoliczność sposobu zakończenia sprawy przez organ, odmowy udostępnienia informacji bez wydania decyzji administracyjnej, zmiany stanowiska organu co do charakteru żądanych informacji oraz nie odniesienia się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w odpowiedzi na wezwanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym procedurami planistycznymi prowadzonymi przez Gminę Starogard Gdański i od wielu miesięcy uczestniczy w postępowaniach związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A. W toku tych postępowań skarżący powziął uzasadnione wątpliwości dotyczące sposobu kształtowania rozstrzygnięć planistycznych, kwalifikacji poszczególnych nieruchomości do funkcji mieszkaniowych, a także zachowania zasad bezstronności i równego traktowania właścicieli nieruchomości. Skarżący nadmienił, że zaskarżył uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości A. do sądu administracyjnego.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał zatem charakteru abstrakcyjnego ani akademickiego. Dotyczył okoliczności mogących mieć bezpośredni wpływ na sposób wykonywania władztwa planistycznego przez gminę oraz na sytuację prawną nieruchomości położonych na obszarze objętym procedurą planistyczną.

Skarżący wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego nie ograniczył się do ogólnych twierdzeń, lecz przedstawił konkretne okoliczności faktyczne, dokumenty oraz analizę przebiegu postępowań administracyjnych, które uzasadniały potrzebę wyjaśnienia rzeczywistego zakresu udziału A. B. w procedurach planistycznych oraz ocenę, czy nie zachodziły okoliczności mogące rodzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności osób uczestniczących w przygotowywaniu rozstrzygnięć planistycznych. Pomimo tego organ nie rozpoznał wniosku w jednej z form przewidzianych ustawą, lecz przesłał pismo informujące, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, nie będące decyzją administracyjną. Skarżący został w ten sposób pozbawiony ustawowych gwarancji procesowych, w szczególności możliwości zakwestionowania stanowiska organu w trybie właściwym dla decyzji administracyjnych.

Stanowisko organu pozostaje wewnętrznie sprzeczne. W pierwszej kolejności organ uznał, że przedmiot wniosku stanowi informację publiczną przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tym samym organ przyjął, że żądane dane znajdują się w jego posiadaniu oraz że stanowią informację publiczną, choć wymagającą przetworzenia. Po otrzymaniu obszernej odpowiedzi organ całkowicie zmienił jednak swoje stanowisko. Nie dokonał oceny przedstawionych argumentów, nie odniósł się do wykazanego interesu publicznego oraz nie rozstrzygnął kwestii będącej przedmiotem wezwania. Zamiast tego stwierdził nagle, że żądane informacje w ogóle nie stanowią informacji publicznej.

Takie postępowanie pozostaje wewnętrznie niespójne i uniemożliwia dokonanie skutecznej kontroli sądowej prawidłowości działania organu. Nie sposób bowiem jednocześnie twierdzić, że określone dane stanowią informację publiczną przetworzoną oraz że nie są informacją publiczną w ogóle.

Organ błędnie przyjął, że przedmiot wniosku dotyczy wyłącznie sfery prywatnej osoby fizycznej. W rzeczywistości wniosek dotyczył ewentualnego udziału A. B. w wykonywaniu zadań publicznych związanych z procedurami planistycznymi prowadzonymi przez Gminę Starogard Gdański. Skarżący wnosił między o informacje odnoszące się do sposobu wykonywania zadań publicznych, funkcjonowania organu administracji oraz udziału określonych osób w procedurach publicznoprawnych. Nie można ich utożsamiać z informacjami dotyczącymi życia prywatnego.

Powyższe stanowiska pozostają wobec siebie w oczywistej sprzeczności. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia, dlaczego informacje dotyczące udziału określonej osoby w wykonywaniu czynności związanych z procedurą planistyczną, sporządzaniu opinii prawnych lub wykonywaniu czynności na rzecz gminy miałyby zostać zakwalifikowane jako element jej życia prywatnego.

Co więcej, już na etapie odpowiedzi na wezwanie organu skarżący szczegółowo wyjaśnił przyczyny złożenia wniosku oraz okoliczności uzasadniające potrzebę uzyskania żądanych informacji. Wskazał w szczególności na istniejące wątpliwości dotyczące procesu planistycznego prowadzonego dla miejscowości A., kwalifikacji określonych nieruchomości do funkcji mieszkaniowych, a także istotne różnice w sposobie procedowania postępowań dotyczących decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonych w tym samym obszarze.

Wniosek nie miał zatem na celu pozyskania informacji o życiu prywatnym określonej osoby, lecz ustalenie czy osoba ta uczestniczyła w wykonywaniu zadań publicznych oraz czy zachodziły okoliczności wymagające oceny z punktu widzenia transparentności procedur planistycznych, bezstronności działania organów oraz równego traktowania uczestników postępowań administracyjnych.

Po otrzymaniu wezwania organu skarżący przedstawił szczegółowe uzasadnienie szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego. Skarżący wskazał m.in. na konieczność wyjaśnienia okoliczności związanych z procedurą planistyczną dotyczącą miejscowości A., nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości, różnice w sposobie procedowania wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a także potrzebę wyjaśnienia ewentualnych powiązań pomiędzy osobą uczestniczącą w procedurach planistycznych a nieruchomościami objętymi korzystnymi rozstrzygnięciami planistycznymi.

Przedstawione argumenty odnosiły się bezpośrednio do transparentności działania administracji publicznej, bezstronności osób uczestniczących w wykonywaniu zadań publicznych oraz prawidłowości procesu planistycznego.

Organ nie odniósł się jednak do żadnego z tych argumentów. W odpowiedzi kończącej sprawę nie dokonano jakiejkolwiek oceny przedstawionych okoliczności, nie wskazano, dlaczego nie zasługują one na uwzględnienie ani nie wyjaśniono przyczyn ich pominięcia. W rezultacie wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego okazało się czynnością pozorną.

Tym samym bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to bowiem przypadek zwykłego uchybienia terminowi ani błędnej oceny charakteru informacji. Organ najpierw uznał przedmiot wniosku za informację publiczną przetworzoną, następnie zażądał wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, po czym całkowicie zignorował przedstawioną odpowiedź i oparł swoje stanowisko na twierdzeniu wzajemnie sprzecznym z wcześniejszymi ustaleniami.

Nie jest to przy tym pierwszy przypadek, w którym skarżący został zmuszony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w związku ze sposobem rozpoznawania przez organ wniosków o udostępnienie informacji publicznej (sprawa o sygn. akt III SAB/Gd 335/26). Okoliczność ta wskazuje, że stwierdzone naruszenie nie ma charakteru wyłącznie incydentalnego, lecz stanowi kolejny przypadek sporu sądowego dotyczącego realizacji przez organ obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach sprawy stwierdzenie bezczynności organu, uznanie jej za rażące naruszenie prawa oraz wymierzenie organowi grzywny są w pełni uzasadnione opisanym charakterem i przebiegiem postępowania. Samo stwierdzenie bezczynności może okazać się niewystarczające dla zapewnienia prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Starogard Gdański wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ opisał przebieg sprawy i wskazał, że część żądanych we wniosku informacji nie miała charakteru informacji publicznej, wobec czego poinformował wnioskodawcę o takiej ocenie pismem z dnia 3 czerwca 2026 r., a wniosek w pozostałej części jest nadal procedowany. Skarżący jednak nie zgodził się z taką oceną i złożył skargę na bezczynność.

Organ wyjaśnił, że żądany zakres informacji, tj. informacje, jakie postępowania toczą się z wniosku lub z udziałem konkretnej osoby fizycznej, nie wpisuje się w zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym wnioskodawca został w ustawowym trybie poinformowany.

Odnośnie zaniechania wydania decyzji administracyjnej organ wskazał, że obowiązek ten materializuje się, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. W przekonaniu organu w piśmie wyjaśniono, że żądane przez skarżącego dane nie wpisują się w ustawową definicję informacji publicznej zatem zastosowano właściwą formę załatwienia sprawy. W doktrynie nie budzi wątpliwości, że w takiej sytuacji odpowiedź na wniosek winna mieć formę pisma informacyjnego a wydanie decyzji jest w takiej sytuacji wręcz niedopuszczalne.

Organ nie zgodził się z zarzutem bezczynności. W judykaturze za bezczynność organu uznaje się przypadki, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności w sprawie lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem organ procedował wniosek stosownie do obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

W rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Wójta Gminy Starogard Gdański w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – w skrócie "u.d.i.p."). Przepisy tej zatem ustawy odgrywają kluczową rolę dla ustalenia czy organ rzeczywiście pozostaje w zarzucanej mu bezczynności.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań zaznaczenia wymaga, że w postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), wobec czego przed wniesieniem skargi na bezczynność nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b p.p.s.a. W sprawie nie zachodziła zatem konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej.

Przechodząc do istoty sprawy wskazania wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi (organowi) bezczynność.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych oraz stanowi, że podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W tym też kontekście rozpatrywać należy uszczegółowienie informacji stanowiących informację publiczną zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych wymienione w art. 6 u.d.i.p. obejmują zatem: politykę zewnętrzną i wewnętrzną państwa (ust. 1), sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumenty wytworzone w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątek publiczny (ust. 5). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy (art. 6 ust. 2) jest z kolei treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zaznaczenia wymaga, że przedmiotem informacji publicznej jest więc nie każde działanie władzy publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Sprawą publiczną, w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jednocześnie pamiętać należy, że prawo, o którym mowa nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W tym miejscu należy też podkreślić, że także z uwagi na złożoność żądanej informacji czy też czas jej przygotowania dostęp do informacji publicznej może "trudniejszy", bowiem udostępnienie takiej informacji może być uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę dodatkowych wymogów (zob. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Przepisy ustawy stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), przy czym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Z przywołanych przepisów wynika zatem wprost, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 10/21). Pamiętać jednocześnie należy, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Nawet przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/10).

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie spełniony został podmiotowy zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem adresatem wniosku dostępowego i potencjalnym dysponentem żądanej przez skarżącego informacji publicznej niewątpliwie był Wójt Gminy Starogard Gdański. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są organy władzy publicznej, a tymi są niewątpliwie organy samorządowe (zob. pkt 21 komentarza do art. 4 u.d.i.p. [w:] A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WKP 2023). Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 662 ze zm.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, jego kształtowania oraz wykonywania przez gminę władztwa planistycznego stosowanie do regulacji wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 538 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Przechodząc tym samym do materii, której dotyczył przedmiotowy wniosek, a więc aspektu przedmiotowego, wyjaśnienia wymaga, że - zdaniem Sądu - pytania odnoszące się do potwierdzenia udziału mec. A. B. w czynnościach podejmowanych na rzecz Gminy Starogard Gdański, związanych z szeroko rozumianą procedurą planistyczną, związaną ze sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy (projektu) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru oraz udostepnienia dokumentów sporządzonych przez mec. A. B. (lub w sporządzeniu których brała udział) związanych z poszczególnymi etapami procedury planistycznej czy też ustalania warunków zagospodarowania terenu (czyli pytania zawarte w punktach 1-3, 5 i 6 wniosku), wyczerpywały w oczywisty sposób przedmiotowy zakres zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Żądania te niewątpliwie bowiem dotyczyły zagadnień przedmiotowo mieszczących się w prawie do ich udostepnienia w trybie dostępu do informacji publicznej, wskazanych w przepisach art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/, pkt 3 lit. a/ i c/, a w szczególności pkt 4 lit. a/ u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p., a zatem co do zasady wszelkie kwestie związane z jego projektowaniem czy też stanowieniem należy zaklasyfikować jako informacje o sprawach publicznych. Odnosi się to także do wykonywania przez gminę wszelkich innych czynności związanych z kreowaniem zagospodarowania przestrzennego w gminie (m.in. wydawania decyzji o warunkach zabudowy). Dotyczy to tym samym roli mec. A. B. w ww. działaniach odnoszących się do wykonywania przez gminę władztwa planistycznego (zagospodarowania przestrzennego), w tym wszelkich dokumentów sporządzanych z jej udziałem w tym celu. Wymienione zatem punkty 1-3, 5 i 6 wniosku, mimo że odnosiły się do udziału mec. A. B., dotyczyły w istocie bezpośrednio działań organu w sferze wykonywania władztwa planistycznego gminy poprzez ewentualne zaangażowanie w takie działania i w konsekwencji uczestnictwo w realizacji omawianych zadań publicznych po stronie organu (gminy) wskazanej we wniosku osoby.

Mając powyższe na uwadze należało zatem dojść do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku dostępowego w powyższym zakresie, gdyż – jak wynika z akt sprawy – wniosek ten w omawianym zakresie nie został w istocie do dnia wyrokowania przez Sąd załatwiony. Zaznaczenia w tym zakresie wymaga, że organ pismem z dnia 1 czerwca 2026 r. - działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - wezwał wnioskodawcę w terminie 7 dni do wykazania, że udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jednakże – pomimo udzielonej niezwłocznie na to wezwanie odpowiedzi przez wnioskodawcę (pismo z dnia 1 czerwca 2026 r.) – organ nie udostępnił wnioskodawcy w omawianym zakresie informacji publicznej ani też nie załatwił przedmiotowej sprawy dostępowej poprzez wydanie ww. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, wobec braku – do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1-3, 5 i 6 przedmiotowego wniosku z dnia 19 maja 2026 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wskazanego wniosku we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Odnosząc się natomiast do oceny działania organu w odniesieniu do rozpoznania punktu 4 ww. wniosku dostępowego, wyjaśnienia zdaniem Sądu wymaga, że zawarte w nim żądanie udzielenia informacji nie dotyczyło informacji o charakterze publicznym. Zaznaczyć bowiem należy, że ewentualny udział A. B. (abstrahując, jak to zostało powyżej zaznaczone, od jej jednoczesnego udziału w ewentualnych pracach planistycznych z ramienia i na rzecz Gminy) w charakterze strony, wnioskodawcy lub uczestnika postępowań prowadzonych w sprawach indywidualnych dotyczących nieruchomości położonych na terenie wsi A., związanych z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej decyzjami WZ lub uczestnictwem w procedurach planistycznych związanych uchwaleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowego planów zagospodarowania przestrzennego (składania wszelkich wniosków, uwag, protestów w ramach zagwarantowanego przez prawodawcę udziału społeczeństwa w ramach tzw. partycypacji społecznej), stanowi bowiem jej prywatną sprawę w rozumieniu administracyjnym. Żądanie obejmujące informacje na temat udziału ww. osoby w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach indywidualnych czy też "prywatnego" jej uczestnictwa we wszelkich procedurach planistycznych, nie mieści się w zakresie informacji publicznej podlegającej udostepnieniu w trybie u.d.i.p. Informacje te dotyczą bowiem wprost osobistego prawa ww. osoby jako obywatela i strony postępowania administracyjnego, nie zaś działalności samego organu w ramach powierzonych mu funkcji publicznych.

W tym kontekście - zdaniem Sądu - wniosek złożony przez stronę skarżącą, a dotyczący w istocie woli poznania okoliczności związanych z interesem prawnym mec. A. B. w sprawach dotyczących jej osobiście, nie jest wnioskiem o informację publiczną, ponieważ zdecydowanie wkracza w sferę życia prywatnego wskazanej osoby. Żądanie uzyskania wiedzy na temat postępowań z udziałem ww.