Asysta Policji przy czynnościach PINB pod domem. Sąd nakazał odpowiedź na jedno pytanie

Pismem z 21 maja 2026 r. K. S. (dalej jako "Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Policji (dalej jako "Komendant" lub "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 12 kwietnia 2026 r., wnosząc o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku i udostępnienia żądanej informacji, ponadto stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Jak wskazała w uzasadnieniu, 12 kwietnia 2026 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentów oraz korespondencji związanej z działaniami organów Policji i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z 21 maja 2026 r. Komendant odmówił udostępnienia informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej, lecz nie wydał decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ustawy [z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie "u.d.i.p.], ograniczając się wyłącznie do pisma informacyjnego. Stanowisko Komendanta jest nieprawidłowe, bowiem żądane informacje dotyczą działalności organów publicznych, prowadzonych czynności kontrolnych, korespondencji urzędowej oraz dokumentów pozostających w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Organ sam przyznał, że sprawa pozostaje w dyspozycji Wydziału Kontroli KWP, prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, dochodziło do przekazywania dokumentacji między organami Policji oraz PINB, istnieją dokumenty związane z prowadzonymi czynnościami. Organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania wniosku. Działanie Komendanta stanowi próbę uniknięcia sądowej kontroli odmowy udostępnienia informacji. Sprawa ma szczególne znaczenie społeczne, bowiem dotyczy wieloletnich nieprawidłowości związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych korzystnych dla deweloperów mimo przesłanek świadczących rażącym naruszeniu prawa. Wniosek został skierowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji jako organu nadrzędnego i nadzorczego, dotyczył czynności nadzorczych, kontrolnych i korespondencji znajdującej się w dyspozycji tego Organu.

W odpowiedzi na skargę Komendant, reprezentowany przez r.pr., wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazał, że Skarżąca 07 maja 2026 r. nadesłała do Organu e-mail, w którym wniosła o:

"• wskazanie konkretnej podstawy prawnej skierowania funkcjonariuszy Policji pod mój dom na ul. [...] w [...], w dniu 10.04.2026r (dom legalnie oddany do użytku, wobec braku sprzeciwu PINB [...] dot. zakończenia budowy - Postanowienie organu nadzoru nad PINB [...] tj. WWINB w [...] [...] z dnia 27.11.2025r)

• wskazanie konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających uznanie, iż istniało realne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa osób;

• wskazanie, czy obecność funkcjonariuszy Policji miała charakter: zabezpieczenia prewencyjnego, interwencji, czynności operacyjnych, czy też innej formy działania;

• wskazanie, kto podjął decyzję, o skierowaniu funkcjonariuszy Policji pod wskazany adres oraz czy decyzja ta została udokumentowana w formie notatki urzędowej, polecenia służbowego lub innego dokumentu; udostępnienie powyższych dokumentów.

• udostępnienie kopii pisma, wniosku lub innej korespondencji Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dotyczącej żądania asysty Policji;

• wskazanie, czy obecność Policji przy czynnościach administracyjnych prowadzonych przez PINB stanowi standardową praktykę, a jeżeli tak - na podstawie jakich kryteriów dokonuje się oceny konieczności skierowania patrolu Policji pod adres obywatela, ile razy w latach 2020r - 2026r Policja asystowała urzędników PINB [...] pod domem jednorodzinnym obywatela w mieście [...]".

Dnia 21 maja 2026 r. Skarżącej została udzielona odpowiedź, w której wskazano m.in., że Komenda Policji nie jest w posiadaniu wnioskowanych dokumentów. Wymieniona jednostka organizacyjna Policji nie posiada również danych statystycznych odnoszących się do liczb udzielonych asyst urzędnikom PINB [...] pod domem jednorodzinnym w mieście [...]. Jednocześnie wskazano, że takie dokumenty może posiadać Komenda Powiatowa Policji w [...]. Dodatkowo zwrócono uwagę, że informacja publiczna może zostać zakwalifikowana jako taka jedynie, gdy dotyczy sprawy publicznej, zaś pisma składane w indywidualnych sprawach, dotyczące wyłącznie ochrony własnych interesów wnioskodawcy, nie mają waloru informacji publicznej – nie są związane z kontrolą społeczną nad organami władzy publicznej ani z realizacją interesu obiektywnego, lecz służą załatwieniu prywatnej sprawy. Regulacje u.d.i.p. nie mogą być wykorzystywane do celów stricte prywatnych, a wniosek o udostępnienie informacji musi wynikać z interesu publicznego, a nie subiektywnego. Ponadto informacja publiczna musi dotyczyć strefy istniejących faktów i danych, nie zaś ocen faktów i zdarzeń; wskazywanie podstawy prawnej działań organów nie stanowi informacji publicznej.

W dalszej kolejności Organ zaznaczył, że w przypadku nieposiadania żądanej informacji publicznej organ nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz wystarczające jest pisemne zawiadomienie, o ile jest jednoznaczne, stanowcze i uwiarygodnione. W trybie u.d.i.p. nie można żądać wykładni przepisów prawa, ocen, opinii, polemiki czy uzasadniania działań organów; informacja musi dotyczyć faktów i istniejących dokumentów, a nie poglądów czy urzędowej interpretacji prawa.

W piśmie z 22 czerwca 2026 r. Skarżąca podniosła, że prowadzi badania naukowe, a przedmiotowa sprawa stanowi dla niej materiał badawczy. Kwalifikowanie sprawy jako o wyłącznie prywatnym charakterze jest nadużyciem. Zdaniem Skarżącej Organ nie przedstawił ani jednej merytorycznej odpowiedzi na sformułowane pytania, ani nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających zweryfikować legalność, celowość i zasadność działań Policji pod jej adresem zamieszkania. Twierdzenie, że sprawa została załatwiona pismem z 21 maja 2026 r. jest błędne, bowiem u.d.i.p. umożliwia albo udostępnienie informacji publicznej albo wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie judykaty przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do oceny, czy Organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności po pierwsze wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, że Komendant jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Komendant Wojewódzki Policji jest terenowym organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 z późn.zm., dalej: u.o.p.), a więc w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.p.). Komendant jest zatem organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2026 r., sygn. II SAB/Bk 74/26; wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).

O bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej w skrócie "k.p.a."), z zastrzeżeniem pkt 1 i 2 tej regulacji.

Słusznie jednakże podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji na gruncie u.d.i.p. dojść do bezczynności organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Zaznaczyć jeszcze należy, że w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Skarżąca w swym wniosku odnosiła się do działań funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], w tym wniosła o rozważenie wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i "również o udzielenie odpowiedzi w trybie [u.d.i.p.], oraz w trybie skargowo-wnioskowym określonym w [k.p.a.]".

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Skarżąca wniosła do Komendanta o udostępnienie informacji publicznej w drodze e-mail 07 maja 2026 r., zaś Organ udzielił odpowiedzi na to pismo 21 maja 2026 r.

Organ wskazał, że w zakresie skargi wniosek znajduje się w dyspozycji Wydziału Kontroli Komendy Policji, który prowadzi postępowanie wyjaśniające. Komendant nie posiada dokumentów dotyczących żądania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] asysty Policji, a także nie posiada danych statystycznych dotyczących liczby asyst Policji urzędnikom PINB w [...] pod domem jednorodzinnym w mieście [...], lecz odpowiednimi dokumentami może dysponować Komendant Powiatowy Policji w [...]. Ponadto Organ wskazał m.in., że informacje dotyczące wyłącznie ochrony interesów własnych wnioskodawcy oraz zindywidualizowanego postępowania nie stanowią informacji publicznej. Informacja publiczna musi przy tym dotyczyć sfery faktów i danych, nie zaś ocen.

Sąd zaznacza, w odniesieniu do "ochrony interesów własnych" i "zindywidualizowanego postępowania", że podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 15.05.2025 r., III OSK 1061/24, że przyjęcie jako kryterium oceny informacji publicznej "sprawy własnej", wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p.. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ klarownie jednak odpowiedział Skarżącej, że nie dysponuje żądanymi informacjami nt. interwencji pod jej domem (co do okoliczności faktycznych, charakteru interwencji, osoby decyzyjnej, odpowiednich dokumentów) i wskazał podmiot obowiązany potencjalnie dysponujący takimi informacjami.

W zakresie wskazania podstawy prawnej, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 28.09.2023 r., IV SAB/Po 98/23, zgodnie z którym organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów (por. m.in. wyroki WSA: z 25.02.2021 r., II SAB/Wa 664/20; z 15.12.2022 r., III SAB/Gd 170/22; z 28 grudnia 2022 r., II SAB/Lu 139/22, CBOSA).

Jednakże Organ błędnie pominął tiret szóste wniosku Skarżącej, w którym pytanie dotyczyło wskazania w szczególności, czy obecność Policji przy czynnościach prowadzonych przez PINB stanowi standardową praktykę.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Komendanta do załatwienia tiret 6, w części dotyczącej "czy obecność Policji przy czynnościach administracyjnych prowadzonych przez PINB stanowi standardową praktykę, a jeżeli tak - na podstawie jakich kryteriów dokonuje się oceny konieczności skierowania patrolu Policji pod adres obywatela" w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w załatwieniu wniosku we wskazanym powyżej zakresie, która jednak nie miała rażącego charakteru – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. (pkt 2 sentencji wyroku).

W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawnym i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Wprawdzie Organ nie udostępnił udzielił w pełni żądanych przez Skarżącą informacji, ale jednak nie pozostawił jej wniosku bez odpowiedzi, lecz zareagował nań w ustawowym terminie, dokonując błędnej oceny charakteru informacji w nieznacznym zakresie, tj. jednego punktu wniosku. W ocenie Sądu takie stanowisko nie było wynikiem złej woli Organu. Już z tych względów Sąd uznał, że nie można w tym przypadku uznać, że stwierdzona bezczynność Organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji), obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.