Pismo nazwane wezwaniem do zapłaty uznane za wniosek. Burmistrz bezczynny

Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.G. (dalej: Skarżąca/Strona) jest bezczynność Burmistrza [...] (dalej jako Burmistrz/Organ) w przedmiocie zakresie rozpoznania wniosku o zwrot podatku od nieruchomości.

W dniu 17 listopada 2025 r. Skarżąca złożyła za pośrednictwem platformy ePUAP pismo zatytułowane "wezwanie do zaplaty" dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]w gminie [...]. W piśmie Skarżąca zażądała zwrotu w jej ocenie nienależnie pobranego podatku. Skarżąca powołała się na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia 19.09.2025r. Skarżąca wskazała, że od 2004 r. opłaca regularnie podatek od ww. nieruchomości według stawki dla działki rekreacyjnej, mimo że w rzeczywistości posiadała status działki leśnej. Skarżąca argumentowała, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w ww. decyzji uznał, iż ww. działka Skarżącej ma charakter leśny, a zmiana jej na rekreacyjny, dająca podstawę do poboru wyższej stawki podatku, była bezprawna. W piśmie Skarżąca zawarła żądanie zwrotu nadpłaconej przez nią różnicy podatku począwszy od stycznia 2020 r. do dnia wysłania wezwania.

Pismem z dnia 1 grudnia 2025 r. Organ na podstawie art. 155 § 1 O.p wezwał Skarżącą do przedłożenia, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania do nadesłania informacji o lasach na rok 2025, w tym do wypełnienia formularzy informacji podatkowych, w których należy wskazać aktualny stan faktyczny dotyczący składników opodatkowania i ich faktycznego wykorzystania stosownie do treści art. 6 ust. 2 ustawy o podatku leśnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 176).

W odpowiedzi na wezwanie Organu Skarżąca pismem z dnia 6 grudnia

2025 r. zażądała wyjaśnienia jego podstawy. Skarżąca wskazała na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia 19.09.2025r. Wyjaśniła, że Burmistrz w 2004 r. podjął bezprawną decyzję o zmianie ewidencji gruntów i budynków (EGIB) dla jej działki .

Pismem z dnia 6 grudnia 2026 r. zatytułowanym "Przedsądowe wezwanie do zapłaty" Skarżąca zażądała zwrotu nienależnie pobranego podatku od nieruchomości dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w gminie [...].

Następnie, w dniu 29 stycznia 2026 r. Skarżąca wniosła za pośrednictwem Burmistrza ponaglenie na podstawie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące nieudzielenia odpowiedzi na żądanie wyjaśnienia dotyczącego obowiązku złożenia informacji o lasach.

Pismem z dnia 2 lutego 2026 r, Burmistrz udzielił Skarżącej odpowiedzi, że w związku ze zmianą klasyfikacji użytku gruntowego Organ wezwał Skarżącą do złożenia informacji o lasach (druk IL-10 wraz z załącznikiem (ZIL-1). Organ poinformował Skarżącą o treści art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, DZ. U z 2024 r., poz. 1151), art. 6 ust. 2 ustawy o podatku leśnym, oraz art. 194 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2025 r., poz. 111), dalej jako O.p. Organ poinformował Skarżącą, iż w pierwszej kolejności należy złożyć powyższą informację o lasach wraz z załącznikiem, co jest niezbędne do zmiany wysokości wymiaru podatku za miesiące listopad – grudzień 2025 r.

Pismem z dnia 8 lutego 2026 r. Skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność Burmistrza "w sprawie braku działania odnośnie ustalenia wysokości podatku".

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżąca

zaskarżyła bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot podatku od nieruchomości.

Skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie bezczynności Burmistrza,

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi,

- stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

- przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł na podstawie art. 149 §1a P.p.s.a.

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że w piśmie z 17 listopada 2025 r. zatytułowanym "wezwanie do zwrotu nienależnie pobranego podatku od nieruchomości", dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w gminie [...]:

- wskazała decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia 19.09.2025;

- powołała art. 72 O.p.,

- jednoznacznie zażądała zwrotu nienależnie pobranego podatku,

- załączyła dokumentację potwierdzającą zmianę danych EGiB z użytku "Bz" na "Ls".

Skarżąca podkreśliła, że decyzja [...] nr [...] z 19.09.2025 r. jednoznacznie potwierdziła bezprawność zmiany klasyfikacji gruntu dokonanej w 2004 r. oraz usunęła podstawę naliczania podatku w dotychczasowej wysokości. Starostwo [...] w piśmie z dnia 3.10.2025 r. [...] poinformowało o zmianie danych EGiB, a adresatem był również organ podatkowy Urzędu Miasta i Gminy [...]. Wskazuje to na wiedzę UMiG [...] o sprawie.

W ocenie Skarżącej Burmistrz jest w bezczynności gdyż pomimo upływu ponad dwóch miesięcy,

- nie wydał decyzji,

- nie wezwał do uzupełnienia braków formalnych,

- nie poinformował o przedłużeniu terminu,

- nie zajął jakiegokolwiek stanowiska.

Wobec braku reakcji, w dniu 6 grudnia 2025 r. Skarżąca wysłała przedsądowe wezwanie do zapłaty, na które również nie otrzymała odpowiedzi.

Następnie, w dniu 29.01.2026 r., wniosła ponaglenie na podstawie art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej, skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Do dnia wniesienia niniejszej skargi Skarżąca :

- nie otrzymała żadnej odpowiedzi,

- organ nie przekazał akt,

- organ nie podjął żadnych czynności.

Skarżąca zwróciła uwagę, że bezczynność Burmistrza nie ma charakteru incydentalnego, lecz wpisuje się w wieloletni, systemowy mechanizm unikania merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że od roku 2021 prowadziła postępowanie wobec Starostwa [...] dotyczące bezprawnej zmiany danych ewidencyjnych jej nieruchomości, które przez niemal pięć lat nie zostały skutecznie zakończone na etapie organów lI i I instancji. Dopiero ostateczna decyzja nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] września 2025 r. w sposób definitywny zakończyła ten stan i jednoznacznie potwierdziła bezprawność działań podjętych w 2004 r. przez Burmistrza. W ocenie Strony pomimo, że decyzja ta usunęła wszelkie wątpliwości faktyczne i prawne, organ podatkowy - Burmistrz nie zareagował na pismo Skarżącej Skarżąca zaznaczyła, że brak informacji o dalszym toku postępowania oraz nie wykonano elementarnych obowiązków wynikających z Ordynacji Podatkowej.

W ocenie Strony zachowanie Organu stanowi kontynuację utrwalonej praktyki instytucjonalnego unikania rozstrzygnięć w sprawach rodzących skutki finansowe po stronie organu, co prowadzi do naruszenia podstawowych zasad postępowania podatkowego, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 121 § 1 Ordynacji Podatkowej). Powyższe okoliczności uzasadniają ocenę, że bezczynność organu ma charakter rażący i systemowy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu Sądu.

Skarżąca podkreśliła, że jej pismo z dnia 17 listopada 2025 r., mimo użycia nazwy "wezwanie", materialnie stanowiło wniosek o stwierdzenie nadpłaty, gdyż zawierało wszystkie elementy wymagane przepisami prawa podatkowego. W razie wątpliwości co do formy, organ był zobowiązany zastosować art. 169 Ordynacji podatkowej, albo rozpoznać pismo zgodnie z jego treścią i żądaniem.

Zdaniem Skarżącej zaniechanie jakiejkolwiek reakcji stanowi bezczynność, a w realiach sprawy - bezczynność rażącą, naruszają zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej (art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej P.p.s.a.). Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Organu w zakresie rozpoznania wniosku o zwrot podatku od nieruchomości.

Zauważyć należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności". W orzecznictwie, jak i w doktrynie, wskazuje się natomiast, że pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub niepodjęcie czynności wskazanych w P.p.s.a., przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest zatem łączne spełnienie następujących przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami prawa.

Należy przypomnieć, że Skarżąca złożyła do Organu w dniu 17 listopada

2025 r. pismo zatytułowane "wezwanie do zapłaty" , w którym zawnioskowała

o zwrot nienależnie pobranego podatku od nieruchomości, dotyczącego działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w gminie [...] w związku z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...] września 2025 r. o zmianie użytku gruntowego ww. działki, dającą podstawę do poboru niższej stawki podatku.

W piśmie tym Skarżąca zawarła żądanie zwrotu nadpłaconej przez nią różnicy podatku dotyczącego ww. nieruchomości począwszy od stycznia 2020 r. do dnia wysłania wezwania.

W ocenie Sądu, pomimo braku jasnego sformułowania przez Skarżąca w ww. piśmie treści żądania, Organ winien był z uwagi na jego treść potraktować jako zawierające żądanie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania podatkowego za lata od 2020 do 2025 r. dotyczącego wymiaru podatku od ww. nieruchomości. Jak sygnalizowała Skarżąca Organ wydał decyzje za lata 2020-2025 na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków dla jej działki niezgodnych ze stanem faktycznym, w której de facto był błąd. Strona, choć nieporadnie, to dąży do podważenia wymiaru podatku za wskazane okresy.

Strona dąży zatem do wykazania, że skoro we wskazanej ewidencji, na podstawie której organ wydał decyzje był błąd związany z klasyfikacją użytku gruntowego, to w tej sytuacji istnieje podstawa do odzyskania kwot błędnie określonego podatku. W ocenie Sądu, może to nastąpić wyłącznie poprzez weryfikację i zmianę wydanych uprzednio decyzji ostatecznych.

Zgodnie z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Na gruncie niniejszej sprawy ta nowa okoliczność to fakt zdaniem Strony, że we wskazanej ewidencji był błąd.

W orzeczeniu z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 996/16, NSA zauważył, że "jeżeli podstawą uruchomienia trybu weryfikacji decyzji ustalającej jest okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, to podatnik może wniosek o uruchomienie tego trybu sformułować zarówno jako wniosek o "zwrot nadpłaty", bądź jako wniosek o "wznowienie postępowania", a rzeczą organu jest wnioskowi temu nadać prawidłowy bieg".

Stosownie do treści art. 241 O.p. wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 240 § 1 pkt 5 może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony.

Według treści art. 243 § 1 i 2 O.p. w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Organ w zgodzie z zasadami praworządności oraz zaufania do organów podatkowych winien z urzędu identyfikować przesłanki do wznowienia postępowania tym bardziej, że jak wynika z przywołanych przepisów, działa w tym zakresie nie tylko na wniosek, ale również z urzędu.

W konsekwencji Sąd uznał, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, bowiem nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania stosownie do ww. przepisów i nie podjął właściwych procesowo rozstrzygnięć zmierzających do załatwienia wniosku Strony.

Sąd nie dostrzegł ponadto powodów by uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy Organ w odpowiedzi na wniosek Strony 17 listopada 2025 r. wezwał Skarżącą do złożenia informacji o lasach (druk IL-10 wraz z załącznikiem (ZIL-1). Organ poinformował Skarżącą o treści art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 6 ust. 2 ustawy o podatku leśnym, oraz art. 194 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Organ ponadto poinformował Skarżącą o obowiązku złożenia powyższej informacji o lasach wraz z załącznikiem, w celu zmiany wysokości wymiaru podatku za miesiące listopad – grudzień 2025 r.

Można zatem stwierdzić, że jakieś działania zostały względem wniosku Strony podjęte. Problem w tym, że nie przystawały one zupełnie do jego treści oraz intencji. Skarżąca nie była bowiem zainteresowana weryfikacją rozliczeń w bieżącym roku podatkowym z uwagi na zmianę stanu faktycznego i tym samym zmianą rozliczenia za 2025 r. proporcjonalnie do pozostałych miesięcy (listopada i grudnia 2025 r.). Chciała natomiast wzruszyć wymiar podatku za okres od 2020 do 2025 r. wskazując, w jej mniemaniu, nową okoliczność faktyczną, nieznaną organowi, istniejącą w datach wydania decyzji za wspomniane okresy.

Natomiast w części w jakiej Skarżąca żąda: wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.

Akcesoryjny charakter sankcji przewidzianych w tych przepisach sprawia, że nie wszystkie przypadki bezczynności należy dodatkowo penalizować zasądzeniem sumy pieniężnej lub grzywny. Zdaniem Sądu, taki przypadek nie wystąpił również w niniejszej sprawie. Funkcję rekompensaty mogą potencjalnie stanowić odsetki od nadpłaconych kwot uiszczonego podatku. O ile oczywiście organ uzna, że przedstawiona nowa okoliczność daje podstawę do wzruszenia wydanych uprzednio decyzji ostatecznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1, 2 i 3 sentencji wyroku. W części w jakiej Sąd skargę oddalił orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzekł również o zwrocie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania stosownie do art. 200 P.p.s.a. Koszty postępowania w tej sprawie stanowiły uiszczony wpis w wysokości 100 zł.