Wniosek o pobyt i pracę rozpatrywany ponad 18 miesięcy. Sąd przyznał skarżącej 1200 zł

A. M. (dalej: skarżąca, strona) pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 23 maja 2024 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 i art. 37 § 1, 2, 3 pkt 1, art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niepodjęcie czynności, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca w skardze i pismach procesowych wniosła o: stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zasądzenie kosztów postępowania. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko wskazała także, że jest [...] na P. i prowadzi działalność [...] wymagającą uczestnictwa w [...], a brak karty pobytu uniemożliwił jej traki udział, co negatywnie wpływa na jej karierę [...]. Strona złożyła ponaglenia. Wskazała strona, że otrzymała błędną decyzję z dnia 6 listopada 2025. udzielającą zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, co dotyczyło jej starej pracy, a w toku postępowania wysyłała dokumenty dotyczące pracy [...]. Od ww. decyzji złożyła odwołanie. Decyzją z dnia 19 lutego 2026 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że wzywał stronę o uzupełnienie braków wniosku. Powołał organ art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j: Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: ustawa pomocową).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wniesienia ponaglenia.

Skarga jest uzasadniona, gdyż - na dzień jej wniesienia – organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony.

Zgodnie z art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: uoc) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 60-dniowy termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), jednak tego rodzaju regulacja nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 uoc, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Stosownie do art. 12 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 uoc organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.

Przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność organu i wystąpiła sytuacja prowadzenia postępowania w sposób opieszały, który kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony w maju 2024 r. W dacie złożenia wniosku organ wezwał stronę o uzupełnienie braków (zał. nr 1 do wniosku). 14 listopada 2024 r. organ wystąpiło do właściwych służb o informację o stronie, 27 listopada 2024 r. uzyskał odpowiedź. 7 listopada 2024 r. strona złożyła pismo wraz z zaświadczeniem o nauce, 5 grudnia 2024 r. strona poinformowała o studiach, 11 grudnia 2024 r. strona poinformowała o kosztach zamieszkania i ubezpieczeniu. Następnie w pismach z 8, 9 kwietnia 2025 r., 22 października 2025 r. strona przesłała dokumenty dotyczące nauki. Strona nie dokonała przy tym zmiany treści wniosku. 6 listopada 2025 r. organ wydał decyzję zezwalającą na pobyt czasowy i pracę. 15 grudnia 2025 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji i złożyła korektę wniosku, tj. na wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W odwołaniu od decyzji strona wskazała, że po wydaniu decyzji zaistniały nowe okoliczności i aktualnym celem pobytu nie jest praca, ale kontynuacja kształcenia w szkole doktorskiej. Decyzją z dnia 19 lutego 2026 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego w zakresie wniosku strony.

W ocenie Sądu, mając na uwadze ww. okoliczności i przebieg postępowania w sprawie doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu postępowania w okresie od złożenia wniosku do daty wydania decyzji z dnia 6 listopada 2025 r. Przede wszystkim wskazuje Sąd, że zasadnie organ procedował w tym czasie odnośnie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ jest związany treścią wniosku i to strona jeżeli chce zmienić charakter pobytu ma obowiązek poinformować o tym organ i dokonać niezbędnej zmiany dokumentów. W niniejszej sprawie strona dopiero w odwołaniu od decyzji (wskazując na zmianę okoliczności już po wydaniu decyzji) skorygowała swój wniosek. A zatem działanie organu w zakresie rozpoznania wniosku zgodnie z jego treścią było uzasadnione. Jednocześnie jednak organ nie procedował zgodnie z wymogami dotyczącymi terminu rozpoznania sprawy. Organ na wstępie postepowania podjął czynności, jednak w kolejnych miesiącach nie podejmował działań zmierzających do jego zakończenia, wystąpienie od informację do służb nastąpiło dopiero w listopadzie 2024 r., czyli 5 miesięcy po złożeniu wniosku. Ostatecznie okres od złożenia wniosku do wydania decyzji trwał ponad 18 miesięcy. Akta sprawy nie potwierdzają, aby czas ten był uzasadniony. Natomiast po wydaniu decyzji i jej następnym uchyleniu, wobec odwołania strony, organ w ocenie Sądu nie pozostawał ani w bezczynności ani nie dopuścił się przewlekłości. Decyzja uchylająca wpłynęła do organu 2 marca 2026 r., a strona złożyła skargę 14 kwietnia 2026 r. Akta sprawy i zakres zaleceń wynikających z decyzji uchylającej wskazują na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego.

Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu w sprawie bezczynność i przewlekłość we wskazanym okresie miały charakter rażący, ponieważ organ nie podejmował czynności w sposób zmierzający do szybkiego zakończenia postępowania i wielokrotnie przekroczył ustawowy termin przewidziany na jego prowadzenie.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku

z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

Stwierdzona w sprawie przewlekłość o charakterze rażącym uzasadniała przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości 1.200 zł.

Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, to przypomnieć należy, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Przepis art. 100d był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r." Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei – "do dnia 30 września 2025 r." Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.", a na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. (Dz.U.2026.203) zmieniającej ustawę z dniem 5 marca 2026 r. – "do dnia 4 marca 2027".

Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy pomocowej (Dz.U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty. Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21). Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.