Odmowa informacji o nieruchomościach miała sentencję szerszą niż uzasadnienie. Sąd uchylił decyzję spółki

Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2025 r. M. B. zwrócił się do Prezesa Zarządu M. Spółka z o. o. w J. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej nieruchomości za lata 2000 – 2025 w zakresie:

1. wykaz nieruchomości, które Spółka posiada lub posiadała, zarządza lub zarządzała, rozporządza lub rozporządzała w okresie od 1 stycznia 2000 r. do dnia złożenia wniosku z uwzględnieniem, czy Spółka była lub jest posiadaczem zależnym, dysponentem, podmiotem posiadającym prawo do nieruchomości i ze wskazaniem podstawy prawnej objęcia zarządu;

2. informacja o stanie posiadania: zestawienie wszystkich nieruchomości, które stanowiły lub stanowią własność lub współwłasność Spółki w okresie od 1 stycznia 2000 r. do dnia udzielenia odpowiedzi;

3. informacja o zbyciu nieruchomości: wykaz nieruchomości zbytych, sprzedanych, przekazanych w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 1 stycznia 2025 r., ze wskazaniem podstawy prawnej zbycia i formy przekazania (umowa sprzedaży, darowizna, inne), podmiotu nabywającego nieruchomość, podstawy decyzyjnej (np. uchwała Rady Nadzorczej, uchwała Zgromadzenia Wspólników), czy przed zbyciem sporządzono operaty szacunkowe i wyceny wartości, czy zbycie nastąpiło w trybie przetargowym (data i forma przetargu);

4. informacja o dzierżawie i najmie: wykaz obiektów (magazyny, lokale, pomieszczenia, tereny, działki) dzierżawionych przez podmioty trzecie od Spółki w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 1 stycznia 2025 r., z uwzględnieniem przeznaczenia obiektu i jego metrażu, podstawy prawnej oddania w dzierżawę/użytkowanie, wysokości miesięcznych czynszów/opłat pobieranych przez Spółkę dla każdego obiektu, zasad waloryzacji opłat, podstawy prawnej uzyskania prawa do dzierżawy lub zajmowania lokalu, kopie/odpisy dokumentów potwierdzających te uprawnienia (z uwzględnieniem anonimizacji danych osobowych).

Wnioskodawca zaznaczył, że informacje te są istotne z punktu widzenia interesu publicznego, gdyż umożliwi to społeczną kontrolę nad sposobem gospodarowania mieniem komunalnym i stanem finansów publicznych Gminy. Informacje zostaną wykorzystane do publikacji w mediach lokalnych, mediach społecznościowych, przedstawiania ich radnym i Radzie Miasta, do przekazania do debaty społecznej, co przyczyni się do zwiększenia transparentności życia publicznego.

Pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwała wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przetworzenie posiadanych informacji do żądanej we wniosku postaci.

W odpowiedzi z dnia 7 stycznia 2026 r. wnioskodawca wezwał Spółkę do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentów źródłowych w postaci skanów/plików pdf. Za udostępnieniem informacji przemawia zdaniem wnioskodawcy status prawny Spółki i szczególny obowiązek transparentności w zakresie wydatkowania środków publicznych. Spółka zobowiązana jest posiadać systemy informatyczne i księgowe, pozwalające na natychmiastowe wygenerowanie ewidencji nieruchomości i środków trwałych.

Pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. Spółka poinformowała, że w załączeniu przekazuje aktualny wykaz nieruchomości Spółki, natomiast w pozostałym zakresie Spółka odmawia udzielenia informacji i w załączeniu przekazuje decyzję.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2026 r. nr 2/2026 Spółka na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie: "Nieruchomości, którymi Przedsiębiorstwo posiadało, zarządzało, rozporządzało, dzierżawiło lub najmowało w latach 2000-2025". Dalej w sentencji decyzji Spółka przytoczyła wszystkie punkty wniosku strony wraz z ich pełnym rozwinięciem.

W uzasadnieniu decyzji Spółka podała, że udostępniła wnioskodawcy aktualny wykaz nieruchomości, natomiast w pozostałym zakresie objętym żądaniem wnioskodawcy Spółka odmawia udostępnienia informacji przetworzonej. Przedstawione przez wnioskodawcę uzasadnienie szczególnej istotności dla interesu publicznego jest niewystarczające, aby dokonać przetworzenia informacji w żądanym zakresie.

Dalej Spółka podkreśliła, że suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla prawidłowego funkcjonowania. Zdaniem Spółki, taka sytuacja ma miejsce w sprawie, ponieważ Spółka zobowiązana byłaby do oddelegowania pracownika lub pracowników, aby przeszukiwali archiwalne dane i materiały źródłowe w czasie, który jest przeznaczony do świadczenia przez nich podstawowych obowiązków pracowniczych związanych z normalnym funkcjonowaniem Spółki. Nakłady te, a w szczególności ich czasochłonność i konieczność pozostawienia w tym czasie przez zaangażowanych w te czynności pracowników swoich normalnych obowiązków mogłyby w istotny sposób zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Zaś przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie uzasadniają ponoszenia przez Spółkę dodatkowych kosztów i odrywania pracowników od ich normalnych obowiązków w celu przetwarzania tych informacji, szczególnie że aktualny wykaz nieruchomości został wnioskodawcy przekazany.

Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że działanie na rzecz interesu publicznego musi wiązać się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Charakter, czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji przetworzonej ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, a zwłaszcza jego realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot uzyskanych danych. Przykładem w tym zakresie może być np. poseł lub senator zasiadający w komisji ustawodawczej, mający możliwość kształtowania uchwalanych przepisów prawa, organizacja zawodowa lub społeczna mogąca realnie wpłynąć na funkcjonowanie organu, np. przez realne przeprowadzenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Podmioty te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych przetworzonych informacji publicznych w celu "usprawnienia" funkcjonowania odpowiednich organów. Udostępnienie informacji przetworzonej jest związane z tym, że wnioskodawca jest w stanie uczynić z niej konkretny użytek.

Zdaniem Spółki skarżący nie spełnił ww. przesłanki. Przeciwnie, wnioskodawca wykorzystuje pozyskiwane informacje wyłącznie do uprawiania mowy nienawiści w stosunku do przedstawicieli, pracowników czy osób reprezentujących organy Spółki. Jego materiały publikowane w przestrzeni internetowej nie stanowią merytorycznej polemiki, lecz są agresywnym i bezpardonowym atakiem na konkretne osoby, a nie instytucje, często z użyciem wulgaryzmów. Zaś dostarczane mu informacje publiczne wykorzystywane są wybiórczo i subiektywnie, zwykle w sposób oderwany od faktycznych okoliczności oraz dodatkowo dezinformują opinię publiczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie: art. 2 i 7 Konstytucji RP przez wykroczenie poza granice ustawowego upoważnienia i wykorzystanie kompetencji władczych do pozaprawnej, subiektywnej oceny osoby wnioskodawcy; art. 8 i 11 k.p.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu decyzji insynuacji i oskarżeń o "dezinformację"; art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE przez brak bezstronności organu oraz Dyrektywy UE 2019/1024 w sprawie otwartych danych i ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przez blokowanie dostępu do danych majątkowych spółki miejskiej, co uderza w transparentność i zasadę praworządności. Mając powyższe na uwadze skarżący zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w kwocie dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz orzeczenie, że bezczynność i działanie organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wskazał, że profesjonalna spółka komunalna posiada żądane przez niego dane w systemach księgowych "od ręki", a więc żądane dane są informacją prostą. Twierdzenie o "paraliżu pracownika" przy wyciąganiu kwot z faktur jest świadomym wprowadzaniem a błąd w celu ukrycia skali wydatkowania środków publicznych na rzecz podmiotów trzecich.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, albowiem skarżący otrzymał informację publiczną w ustawowo przewidzianym terminie oraz jednocześnie nie wykazał szczególnie istotnego interesu społecznego w pozostałym zakresie swojego wniosku, obejmującego informację przetworzoną.

Zdaniem Spółki, analizując aktywność skarżącego w mediach społecznościowych, a w szczególności materiałów publikowanych na portalu Facebook należy dojść do przekonania, iż wykorzystuje pozyskiwane informacje wyłącznie do uprawiania mowy nienawiści w stosunku do przedstawicieli, pracowników czy osób reprezentujących organy Spółki. Jego materiały publikowane w przestrzeni internetowej nie stanowią merytorycznej polemiki, lecz są wyłącznie niczym nie uzasadnionym agresywnym i bezpardonowym atakiem na konkretne osoby, a nie instytucje, często z użyciem wulgaryzmów. Zaś dostarczane mu informacje publiczne wykorzystywane są wybiórczo i subiektywnie, zwykle w sposób oderwany od faktycznych okoliczności oraz dodatkowo dezinformują opinię publiczną. Jako przykłady można wskazać publikacje skarżącego na portalu Facebook z grudnia 2025 i stycznia 2026 r., które dotyczyły rzekomych likwidacji grobów dziecięcych na cmentarzach komunalnych, majątku osobistego prokurenta Spółki oraz rzekomego zakupu telefonów komórkowych za 300 tys. złotych.

Dodatkowo Spółka podkreśliła, że w okresie od grudnia 2025 r. do lutego 2026 r. wpłynęło do niej od skarżącego około 30 wniosków w trybie u.d.i.p., obejmujących rozległe zakresy danych, wymagających każdorazowo identyfikacji dokumentów źródłowych, analizy danych, weryfikacji i przygotowania odpowiedzi w ustawowych terminach. Kumulacja tak wielu wniosków w krótkim czasie, powoduje konieczność równoległego angażowania ograniczonych zasobów kadrowych (w szczególności pionu finansowego i administracyjnego), które w okresie początku roku są w sposób szczególny obciążone terminowymi zadaniami ustawowymi, związanymi z zakończeniem poprzedniego roku obrotowego, w tym m.in.: zamknięciem ksiąg rachunkowych, inwentaryzacją, przygotowaniem danych do sprawozdawczości i raportowania (w tym do GUS, US, do organu właścicielskiego - Miasta J.) oraz innymi wymaganymi prawem czynnościami na przełomie roku (KSEF, czy nowe obowiązki raportowania do US). Dodatkowo we wskazanym okresie prowadzone były w Spółce kontrole (Sanepid, PIP), które angażowały personel administracyjny.

Poza tym, w tym czasie występowały absencje pracowników oraz konieczność wykorzystania zaległych urlopów na początku 2026 r. W konsekwencji efektywna dostępność pracowników mogących realizować czynności wnioskowane była ograniczona.

W replice na odpowiedź na skargę skarżący ponownie wniósł o uwzględnienie skargi wskazując, że argumentacja organu wykracza poza przedmiot sprawy. Organ nie może uzależniać udostępnienia informacji od oceny osoby wnioskodawcy. Poza tym organ nie wykazał, że informacja ma charakter przetworzony, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń, nie przedstawiając żadnej konkretnej analizy.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2026 r. Spółka uzupełniła swoje stanowisko w związku z repliką skarżącego.

Skarżący w piśmie z dnia 13 lipca 2026 r. zaznaczył, że organ błędnie utożsamia wyszukanie dokumentów z informacją przetworzoną. Poza tym organ nie wskazał liczby dokumentów, liczby nieruchomości, liczby czynności, czasu pracy, kosztów realizacji wniosku, liczby pracowników niezbędnych do realizacji żądania. Samo powoływanie się na znaczny nakład pracy nie stanowi dowodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna.

Nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Prezes Zarządu spółki komunalnej, jako podmiot reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej u.d.i.p), jak również że żądana informacja, dotycząca majątku spółki i wydatkowania środków publicznych stanowi generalnie informację publiczną, jako informacja o majątku publicznym jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Organ uznał natomiast, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ustawodawca, wprowadzając pojęcie "informacji przetworzonej" w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ograniczającym prawo dostępu do informacji publicznej przez konieczność wykazania istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego, nie zdefiniował tego pojęcia w ustawie. Brak definicji legalnej oznacza, że ustawodawca godzi się na przyjmowanie znaczenia danego pojęcia w oparciu o rozumienie nadawane w języku potocznym, a więc dopuszcza również jego wieloznaczność i akceptuje pewien zakres nieostrości. W ustaleniu jednolitego rozumienia kryterium "przetworzenia" istotna jest rola orzecznictwa sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na dwa aspekty "przetworzenia" informacji prostych. Pierwsze rozumienie "przetworzenia" uwzględnia zmiany jakościowe informacji prostych, drugie podkreśla aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Funkcjonują zatem dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną.

W pierwszym znaczeniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w wymaganej treści i postaci, a jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych i intelektualnych w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następnie zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, skierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącego się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładu koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11; wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1362/17; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1056/18; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4369/18, oraz I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 3, teza 1).

Takie stanowisko zostało wyrażone także w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015 r., I OSK 315/14 (publ. Lex nr 1683050), w którym zawarto tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstała w wyniku wskazanych wyżej działań. Zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej."

Przywołać także można pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 977/11, w którym Sąd podkreślił, że: "jeżeli jednak utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona."

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 u.d.i.p.). Decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. winna zatem zawierać elementy ściśle dookreślone w art. 107 § 1 k.p.a. tj. oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach (pkt 7) oraz podpis (pkt 8) oraz w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9).

Z powyższego wynika, że jednym z obowiązkowych elementów decyzji wydanej w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.), które jest kwintesencją decyzji. Wyraża ono rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Natomiast uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie akcentowano, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 319/19, CBOSA). Na tym tle wyrażano pogląd, że wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygniecie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 475/17, CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie prezentowane jest stanowisko podzielane przez tut. Sąd, zgodnie z którym, rozstrzygnięcie organu winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy czy interpretacji. Sformułowanie zaś osnowy decyzji w taki sposób, że strona musi domyślać się jej treści narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów do władzy publicznej (wyrok NSA z 10 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1440/07 oraz M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 4, Warszawa 2017 r. str. 804).

Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że elementy decyzji wymienione w art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie, za wyjątkiem wyraźnie przewidzianych przez przepisy sytuacji (np. art. 107 § 1 k.p.a. - możliwość odstąpienia od uzasadnienia przy uwzględnieniu w całości żądania strony). Prawidłowo zredagowana decyzja powinna zatem zawierać i spójne ze sobą jednoznaczne rozstrzygnięcie, rozumiane jako władcza konkretyzacja sytuacji prawnej jednostki oraz uzasadnienie tego rozstrzygnięcia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2026 r. sygn. akt IV SA/Wr 183/26, wydany w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję Prezesa Zarządu Spółki również odmawiającej udostępnienia informacji publicznej).

W ocenie Sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Spółki z 21 stycznia 2026 r. tych wymogów nie spełnia. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że Spółka naruszyła art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 18 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji dotyczącej nieruchomości Spółki w latach 2000 – 2025, opisanej w 4 punktach wniosku.

Punkt 1 dotyczył udostępnienia wykazu nieruchomości, będących w posiadaniu zależnym Spółki wraz ze wskazaniem podstawy prawnej objęcia w posiadanie.

Punkt 2 dotyczył udostępnienia zestawienia nieruchomości stanowiących własność Spółki.

Punkt 3 dotyczył udostępnienia informacji o zbyciu nieruchomości wraz ze wskazaniem podstawy prawnej zbycia i formy przekazania, podmiotu nabywającego nieruchomość, podstawy decyzyjnej, sporządzonych operatów szacunkowych i wycen wartości, informacji o przetargach.

Punkt 4 dotyczył udostępnienia wykazu dzierżawionych i wynajmowanych nieruchomości innym podmiotom wraz ze wskazaniem przeznaczenia obiektu i jego metrażu, podstawy prawnej oddania w dzierżawę/użytkowanie, wysokości miesięcznych czynszów/opłat, zasad waloryzacji opłat, podstawy prawnej uzyskania prawa do dzierżawy lub zajmowania lokalu, kopii/odpisów dokumentów potwierdzających uprawnienia.

Po rozpoznaniu wniosku, Spółka udostępniła skarżącemu aktualny wykaz nieruchomości gruntowych z podaniem adresów, numerów działek, powierzchni i numerów ksiąg wieczystych oraz aktualny wykaz budynków z podaniem nazwy obiektu.

Natomiast w sentencji decyzji Spółka odmówiła udostępnienia informacji publicznej wskazując, że odmowa dotyczy treści zamieszczonej w punktach 1, 2, 3 i 4 wniosku. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej Spółka w sentencji decyzji powieliła w istocie treść żądań zamieszczonych we wniosku, tak co do okresu (lata 2000 – 2025), jak i zakresu przedmiotowego wniosku, opisanego w 4 punktach wniosku. Wynika to wprost ze sformułowania zamieszczonego w sentencji decyzji, w której Spółka po słowach "odmawia się udostępnienia informacji publicznej" zacytowała pełną treść 4 punktów wniosku skarżącego. Tak więc Spółka przeniosła całość treści wniosku skarżącego do sentencji decyzji.

Poza tym, z treści uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika, że Spółka "odmawia udostępnienia informacji przetworzonej w pozostałym zakresie objętym żądaniem wnioskodawcy", ponieważ przedstawione przez wnioskodawcę "uzasadnienie szczególnej istotności dla interesu publicznego jest niewystarczające, aby dokonać przetworzenia informacji w żądanym we wniosku zakresie".

Zdaniem Sądu, taki sposób sformułowania sentencji decyzji i jej uzasadnienia jest nieprecyzyjny i nieczytelny. W szczególności, sentencja decyzji jest niespójna z treścią uzasadnienia, a wręcz sprzeczna z jej treścią. Z sentencji decyzji wynika bowiem, że Spółka odmówiła udostępnienia skarżącemu całości informacji, żądanych w punktach 1, 2, 3 i 4 wniosku, a z kolei z treści jej uzasadnienia wynika, że odmówiła udostępnienia tylko "niektórych" z tych informacji, o czym świadczy sformułowanie: "w pozostałym zakresie".

Wyjaśnianiu tych rozbieżności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, nie sprzyja też dalsza treść uzasadnienia, w której Spółka wywodzi, że wnioskowane przez skarżącego informacje mają charakter "informacji przetworzonej", a skarżący nie wykazał "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Uzasadnienie nie zawiera jednoznacznego i czytelnego wskazania, do jakiego konkretnie żądania Spółka odnosi te wywody. W uzasadnieniu Spółka nie wskazała bowiem, które z żądanych przez skarżącego informacji stanowią informację przetworzoną (tj. czy "wszystkie" wymienione w sentencji, czy też "pozostałe" – tak jak to wynika z treści uzasadnienia; a jeżeli tak – to które "konkretnie"). Brak ten uniemożliwił Sądowi przystąpienie do dalszej merytorycznej oceny, czy w sprawie z wniosku skarżącego ziściły się, tak jak wywodzi Spółka, przesłanki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W związku z udostępnionym skarżącemu wykazem nieruchomości gruntowych i budynków Spółka nie określiła też, które punkty wniosku i w jakim zakresie zostały zrealizowane, a udostępnienia których żądanych danych odmówiła. Takie działanie Spółki uniemożliwia ustalenie, których żądań skarżącego dotyczy odmowa udostępnienia. Należy podkreślić, że nie jest rolą Sądu domyślanie się, w jakim zakresie wniosek został zrealizowany przez pomiot zobowiązany, zwłaszcza że udostępniony wykaz w niewielkim zakresie dotyczy żądanych we wniosku danych oraz dotyczy tylko stanu aktualnego.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych zwracano uwagę, że wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jej przetworzony charakter i brak wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wymaga sporządzenia uzasadnienia odnoszącego się do konkretnej sprawy, w tym w szczególności konkretnego (ściśle doprecyzowanego) zakresu żądania zawartego we wniosku dostępowym. Uzasadnienie takiej decyzji nie może zatem sprowadzać się do ogólnikowych twierdzeń, mogących mieć zastosowanie w każdej innej sprawie. Jeżeli podmiot zobowiązany chce prawidłowo wykazać zasadność swojej kwalifikacji musi podać konkretne argumenty (wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., III OSK 2168/22), które muszą odnosić się do konkretnego zakresu żądania wniosku (całości lub części żądania ze szczegółowym dookreśleniem, o jakie konkretnie informacje chodzi). Natomiast Spółka jedynie ogólnie wskazała w uzasadnieniu decyzji na konieczność oddelegowania pracowników do przeszukiwania archiwalnych danych i materiałów źródłowych ze szkodą dla normalnego toku działania podmiotu zobowiązanego. Należy też zaznaczyć, że ocenie Sądu podlega argumentacja podmiotu zobowiązanego zamieszczona w uzasadnieniu decyzji, a nie w odpowiedzi na skargę i dalszych pismach procesowych organu.

W ocenie Sądu, stwierdzone w rozpoznawanej sprawie naruszenia prawa procesowego są wystarczające do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Jednocześnie przedwczesne na tym etapie postępowania jest odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności przesądzenie, czy Spółka dokonała prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącego jako informacji przetworzonej.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt I sentencji). Spółka jest związana ocenę Sądu (art. 153 p.p.s.a.), którą winna uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oddalono skargę w zakresie żądania skarżącego dotyczącego wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz orzeczenia, że działanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ tego rodzaju orzeczenia sąd zamieszcza przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność lub przewlekłe działanie organu (pkt II sentencji wyroku). Niniejsza skarga dotyczyła natomiast decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.