Analiza przedwdrożeniowa e-ZDiUM zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorstwa. Sąd oddalił skargę spółki S.

Centrum Usług Informatycznych we Wrocławiu (dalej: CUI we Wrocławiu) prowadziło postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. "e-Usługi oparte na systemie informacji przestrzennej pasa drogowego we Wrocławiu (e-ZDIUM)", znak postępowania: CUI-ZZ.3201.4.2024. Postępowanie zostało zakończone zawarciem 30 lipca 2024 r. umowy z wykonawcą D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z umową wykonawca zobowiązany był do wytworzenia tzw. Analizy Przedwdrożeniowej.

Wnioskiem z 16 maja 2025 r. S. Sp. z o.o. w W. (dalej: strona skarżąca) złożyła wniosek o udzielenie informacji, o których mowa w punktach od 1-10 wniosku, w tym: pełnej dokumentacji Analizy Przedwdrożeniowej sporządzanej w ramach Fazy I realizacji zamówienia (pkt 2 wniosku) oraz wskazanych przez Zamawiającego uwag/rozbieżności/wad do Analizy Przedwdrożeniowej oraz protokołów rozbieżności – z wyłączeniem zapisów dotyczących dokumentacji analitycznej, konfiguracji, serwerów, haseł, które ze względu na zawartą umowę zostały uznane za informacje poufne (pkt 3 wniosku).

Pismem z 30 maja 2025 r. udostępniono stronie informacje, o których mowa w pkt 1,4,5. Na pytania od 6-10 przedłużono termin do udzielania odpowiedzi, a następnie wnioskowane w tych punktach informacje przekazano w ślad za pismem z 6 czerwca 2025 r.

W dniu 30 maja 2025 r. Dyrektor CUI we Wrocławiu wydał decyzję częściową nr 7/2024 (CUI-ZPR.0134.9.2025) w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanych w ww. wniosku informacji w części dotyczącej zawartych aneksów pełnej dokumentacji Analizy Przedwdrożeniowej (pkt 2 wniosku) oraz informacji o zgłoszonych przez Zamawiającego uwagach/rozbieżności/wadach do Analizy Przedwdrożeniowej oraz protokołów rozbieżności (pkt 3 wniosku) wskazując, że dokumentacja ta ma charakter informacji poufnej i stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Dyrektor CUI we Wrocławiu podkreślił, że w treści Analizy Przedwdrożeniowej znajdują się dane dotyczące strategii wdrożeniowej, architektury systemowej, rozwiązań technicznych oraz szczegółowych aspektów integracji, których ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorstwo na straty finansowe, technologiczne oraz konkurencyjne.

Wnioskiem z 13 czerwca 2025 r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 16 lipca 2025 r. CUI we Wrocławiu wezwało stronę skarżącą do wykazania szczególnego lintersu publicznego wskazując, że w wąskim zakresie część dokumentacji Analizy Przedwdrożeniowej mogłaby zostać potencjalnie ujawniona po konsultacji z wykonawcą, jednak mając na uwadze okoliczność, że dokument Analizy Przedwdrożeniowej zawiera ponad 1.000 stron, byłaby to informacja przetworzona. W odpowiedzi strona skarżąca podniosła, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa oraz nie ma charakteru informacji przetworzonej. Jednocześnie podkreśliła, że "udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z przetworzeniem informacji, czy też nie. Wskazała, że szczególny interes publiczny w sprawie polega na transparentności działań organu publicznego w zakresie wdrażania systemów informatycznych obsługujących zadania publiczne oraz społecznej kontroli nad sposobem wydatkowania środków publicznych i ochroną danych osobowych obywateli.

W dniu 5 listopada 2025 r. Dyrektor CUI we Wrocławiu – na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 § 2 i art. 138 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 572) – wydał decyzję nr 9/2025 (CUI-ZPR.0134.9.2025) utrzymującą w całości decyzję nr 7/2024 podzielając stanowisko, iż żądana informacja publiczna jest skutecznie zastrzeżoną tajemnicą przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor CUI we Wrocławiu, odwołując się do art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz.U. z 2026 r. poz. 85) wskazał jaki rodzaj informacji może być uznany za tajemnicę przedsiębiorstwa. Przywołał także treść art. 18 ust. 3 ustawy z 11 września 2019 r. prawo zamówień publicznych zgodnie z którym nie ujawnia się informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U z 2022 r. poz. 1233) jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą one być udostępnione oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5 ustawy. Wykonawca ma prawo ujawnić część przekazywanych dokumentów np. fragmenty oferty, analizy wdrożeniowej) pod warunkiem, że równocześnie dopełni formalności – złoży stosowne oświadczenie o zastrzeżeniu informacji oraz uzasadni, że dane spełniają kryteria tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zdaniem Dyrektora CUI we Wrocławiu z uwagi na art. 6 u.d.i.p. zasada transparentności nie oznacza ujawnienia wszystkich danych z umowy, lecz zobowiązuje do ujawnienia tych informacji, które dotyczą spraw publicznych w wąskim zakresie – głównie finansów (kosztów, wydatkowania środków, zasad realizacji zamówienia). Natomiast informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne czy inne elementy know – how Wykonawcy mogą pozostać poufne, jeśli spełniają kryteria tajemnicy przedsiębiorstw. Treść Analizy Przedwdrożeniowej, jako opracowania eksperckiego może zawierać liczne elementy innowacyjne, know-how, specyficzne rozwiązania lub rekomendacje stanowiące dorobek intelektualny Wykonawcy. Ujawnieniu publicznemu podlegać powinny co najwyżej ogólne informacje (np. fakt wykonania analizy, jej zakres oraz koszt sfinansowany ze środków publicznych). Natomiast szczegółowe treści analizy, które Wykonawca uzasadnił jako poufne (np. opisy unikalnych metodologii, architektury systemu, rozwiązania techniczne czy biznesowe proponowane w analizie) podlegają ochronie i Zamawiający nie może ich dowolnie upublicznić. W art. 18 ust. 3 p.z.p. wyłącza możliwość zastrzeżenia informacji, które muszą być ujawnione z mocy prawa (np. cena oferty czy nazwa wykonawcy) brak jest jednak innych, zdefiniowanych obszarów umowy (w tym Analizy Przedwdrożeniowej). W ocenie Dyrektora CUI we Wrocławiu uzasadnienie zastrzeżenia dokonane przez Wykonawcę jest należyte.

Dalej, Dyrektor CUI we Wrocławiu wskazał, że w wyniku analizy zapisów będących podstawą polityki bezpieczeństwa CUI, doszedł do przekonania, że Analiza Przedwdrożeniowa oraz dokumenty pochodne są informacjami w kategorii "Chronione", które udostępniane są wewnątrz jednostki wyłącznie osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia wynikające z ich zakresu obowiązków i odpowiedzialności na danym stanowisku pracy lub pełnionych funkcji w jednostki. Są to wszelkie informacje dotyczące jednostki w zakresie ciągłości działania usług i komponentów usług, informacje przeznaczone dla pracowników odpowiedzialnych za określone obszary działalności jednostki oraz informacje, których ujawnienie może skompromitować bezpieczeństwo infrastruktury jednostki i Klientów lub zwiększyć ryzyko wystąpienia zagrożeń. Zgodnie z zapisami w dokumencie ZSZ-PO-lO-Polityka bezpieczeństwa informacji, Kierownik Projektu odpowiada za ustalenie i potwierdzenie z klientem/dostawcą zasad bezpieczeństwa (w tym wynikających z umowy głównej, umowy powierzenia odrębnej umowy o zachowaniu poufności - NDA), minimalny zakres obejmuje zasady klasyfikacji informacji stosowane u klienta/dostawcy. Jeżeli ustalenia z klientem/dostawcą nie stanowią inaczej to wszystkie informacje projektowe są chronione (zgodnie z przyjętą klasyfikacją informacji w CUI) chyba, że należą do informacji w kategorii "Publiczne", czyli informacji które są publikowane i są ogólnodostępne wewnątrz CUI i na zewnątrz. Dlatego też zdaniem Dyrektora CUI we Wrocławiu, ujawnienie informacji określonych jako Chronione, w tym Analizy Przedwdrożeniowej oraz dokumentów z nią związanych może stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa cybernetycznego systemu e-ZDiUM i prowadzić do wycieku danych wrażliwych (w tym danych osobowych klientów ZDiUM). Tym samym doszłoby do naruszenia przepisów związanych m.in. z RODO. W ramach Analizy Przedwdrożeniowej szczegółowo prezentowana jest architektura systemu, w ramach której ujawniane są informatycznie wrażliwe informacje o zastosowanych rozwiązaniach wraz z rozlokowaniem, zależnościami i parametrami komunikacji komponentów fizycznych i logicznych infrastruktury (serwery baz danych, serwery aplikacji, serwery usługowe odpowiadające za obsługę ruchu sieciowego wewnątrz sieci jednostki i w komunikacji z zewnętrznymi elementami infrastruktury). Ujawnienie zapisów zawartych w Analizie Przedwdrożeniowej i dostęp do tych informacji przez osoby nieuprawnione w konsekwencji może doprowadzić do kompromitacji zastosowanych rozwiązań zabezpieczających oraz - w przypadku intencjonalnego ataku - do paraliżu usług publicznych zapewnianych przez ZDiUM - integralną częścią sytemu e -ZDIUM jest portal z e-Usługami.

Poza tym, Dyrektor CUI we Wrocławiu podkreślił, że regulacje jednostki uniemożliwiają ujawnienie wnioskowanych informacji. Jedynym elementem potencjalnie, po przetworzeniu byłyby informacje, które były opublikowane lub są ogólnodostępne. Tym niemniej ich wyekstrahowanie z treści dokumentów wymaga od jednostki szeregu czynności, co uzasadnia wymóg wykazania interesu prawnego. Interes ten nie został przez pytającego wykazany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych i utrzymanie w mocy decyzji wydane w I instancji, w szczególności poprzez pominięcie ustalenia prawidłowego przedmiotu postępowania oraz kwalifikacji żądanych informacji, brak własnych ustaleń co do prawidłowości zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa, a w konsekwencji brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji wydanej w II instancji i pominięcie faktu, że decyzja wydana w I instancji w ogóle nie zawierała uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- art. 7a § 1 k.p.a. i wyrażonej tamże zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony poprzez arbitralną odmowę udostępnienia informacji publicznej,

- art. 8 k.pa. i wyrażonej tamże zasady pogłębiania zaufania poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem terminów załatwiania spraw,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydane w I instancji pomimo, że była ona wadliwa,

- art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy poddanej organowi pod rozstrzygnięcie,

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu na każdym jego etapie oraz niepoinformowanie przed wydanie decyzji o przesłankach zależnych od strony, które przed wydaniem decyzji nie zostały spełnione i w konsekwencji uniemożliwienie zajęcia stanowiska w sprawi e przed wydaniem decyzji.

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej pomimo tego, że żądane informacje stanowią informację publiczną i nie zachodzą przesłanki uzasadniającego odmowę udzielenia informacji publicznej, w tym związane z ewentualną koniecznością wykazania szczególnego interesu publicznego,

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi podstawa do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na chronioną prawem tajemnicę, podczas gdy nie wykazano, że żądane informacje są prawem chronione przed udostępnieniem,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej polegające na konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy nie wykazano, że zostały spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor CUI we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, szczegółowo argumentując swoje stanowisko (k. 24-29 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku rozpatrzenia sprawy – w tak zakreślonych granicach – Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za takową bowiem uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02; z 20 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 oraz z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 2036-2037/02; za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28).

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie jest decyzja Dyrektora CUI we Wrocławiu – podjęta na podstawie art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. – utrzymująca w mocy decyzję z 30 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej pełnej dokumentacji Analizy Przedwdrożeniowej oraz wskazanych przez Zamawiającego uwag/rozbieżności/wad do Analizy Przedwdrożeniowej oraz protokołów rozbieżności z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na inne akty prawne chroniące wskazane w nich tajemnice. Stosownie do ust. 2 tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być co najmniej pomocniczo stosowane dla wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W każdym bądź razie tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo i w istocie oba pojęcia w zakresie nas interesującym można traktować jako synonimy (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78).

Definicja legalna pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa" sformułowana została przez ustawodawcę w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 85), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny – czyli wola utajnienia danych informacji (wyroki NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2456/14, z 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13). Oba te elementy muszą zostać wykazane łącznie, aby móc odmówić udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tym samym dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek: 1) wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą; 2) przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności; 2) informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości dotarcia do osób trzecich.

Stosownie zaś do art. 18 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 793) postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne (ust. 1), zaś zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, wraz z przekazaniem takich informacji, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 222 ust. 5.

Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi zatem wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Warszawie z 12 października 2012 r. sygn. II SA/Wa 1483/12; w Gdańsku z 4 września 2013 r. sygn. II SA/Gd 321/13; w Łodzi z 9 czerwca 2014 r. sygn. II SAB/Łd 50/14, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że CUI we Wrocławiu prowadziło postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn. "e Usługi oparte na systemie informacji przestrzennej pasa drogowego we Wrocławiu (e-ZDiUM)", znak postępowania: CUI-ZZ.3201.4.2024. Strona skarżąca zgłosiła swoją ofertę, która nie została wybrana. Umowa została podpisana z innym Wykonawcą. Przedmiot umowy stanowiło opracowanie, wdrożenie i utrzymanie e- systemu ZDiUM, stanowiącego kompleksowe i innowacyjne rozwiązanie w zakresie zarządzania pasem ruchy drogowego we Wrocławiu (§ 3 ust. 1 umowy). Zamówienie podstawowe składało się z następujących Faz: Faza I – Przedwdrożeniowa obejmująca Przygotowanie Dokumentacji Zarządczej i Analizę Przedwdrożeniową, Faza II – Opracowanie Dokumentacji Systemu, Faza III – Powdrożeniowa – Usługi utrzymania oraz godziny rozwojowe. Przeprowadzenie Analizy Przedwdrożeniowej miało na celu uszczegółowienie przedmiotu umowy i opisanie sposobu realizacji. W trakcie prac mających na celu stworzenie Analizy Przedwdrożeniowej Wykonawca, działając zgodnie z najlepszą wiedzą, powinien zweryfikować i przedstawić Zamawiającemu optymalne działania zmierzające do zapewnienia wykonania Umowy i osiągnięcia jej celów. W szczególności Wykonawca powinien zaproponować modyfikację wymagań dotyczących Systemu Informatycznego, które nie mają uzasadnienia ekonomicznego, funkcjonalnego i informatycznego (§ 4 pkt 1 umowy). Co istotne w sprawie, z akt sprawy wynika również, że Wykonawca Analizy Przedwdrożeniowej zastrzegł ten dokument w całości jako tajemnicę przedsiębiorstwa podnosząc, że "rozwiązania merytoryczne oraz technologiczne zawarte w Analizie wraz z załącznikami stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa rozumieniu przepisów prawa (...), zaś "wszelkie materiały zawarte w tym dokumencie nie mogą być udostępnianie, kopiowane oraz przekazywane osobom trzecim bez uprzedniej zgody Wykonawcy". Z kolei Dyrektor CUI we Wrocławiu nie tylko zwrócił się do Wykonawcy o zgodę w udostępnieniu Analizy uzyskując odpowiedź odmowną, z której wynika, że niemożliwe jest przekazanie dokumentu komukolwiek spoza organizacji CUI i ZDiUM, lecz również (i to wbrew zarzutom skargi) odniósł się do treści tegoż zastrzeżenia, z którego wyraźnie wynika, że "dokument zawiera informacje o charakterze poufnym, w tym dotyczące strategii wdrożeniowej, architektury systemowej, rozwiązań technicznych oraz szczegółowych aspektów integracji, których ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorstwo na straty finansowe, technologiczne oraz osłabienie przewagi konkurencyjnej". Nadto – wbrew zarzutom skargi – Dyrektor CUI we Wrocławiu przystąpił do samodzielnej analizy mającej na celu ustalenie, czy "zastrzeżone informacje rzeczywiście stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa" w wyniku której stwierdził, że zastrzeżenie jest uzasadnione, a uzasadnienie to jest "należyte". Zauważenia wymaga, że zastrzeżenie Wykonawcy nie jest ogólnikowe. Nie polega jedynie na powołaniu się na tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym nie mogło zostać ocenione jako niewystarczające do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zdeklarowane zastrzeżenie nie mogło zostać samym uznane za bezskuteczne, gdyż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Dyrektor CUI we Wrocławiu dokonał również wystarczającej, zdaniem Sądu, oceny ww. zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wykazując istnienie obu elementów (materialnego i formalnego). Odnosząc się do elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorstwa Dyrektor CIU we Wrocławiu odwołał się do treści polityki bezpieczeństwa obowiązującej w jednostce, w tym do zapisów dokumentu ZSZ-PO-lO-Polityka bezpieczeństwa zgodnie, z którymi Kierownik Projektu odpowiada za ustalenie i potwierdzenie z klientem/dostawcą zasad bezpieczeństwa (w tym wynikających z umowy głównej, umowy powierzenia odrębnej umowy o zachowaniu poufności – NDA). Minimalny zakres obejmuje zasady klasyfikacji informacji stosowane u klienta/dostawcy. Jeżeli ustalenia z klientem/dostawcą nie stanowią inaczej to wszystkie informacje projektowe są chronione chyba, te należą do informacji w kategorii "Publiczne" do której zaliczono informacje, które mogą być publikowane i są ogólnodostępne wewnątrz i na zewnątrz CUI. Dyrektor CUI we Wrocławiu wyraźnie przy tym wskazał, że dokumentacja związana z Analizą Przedwdrożeniową (oraz wnioskowanych przez stronę dokumentów pochodnych) została zakwalifikowana jako informacja o kategorii "Chronione", do której zaliczane są wszystkie te informacje, które są udostępniane wewnątrz jednostki wyłącznie osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia wynikające z ich zakresu obowiązków i odpowiedzialności na danym stanowisku pracy lub pełnionych funkcji w jednostce. Są to wszelkie informacje dotyczące jednostki w zakresie ciągłości działania usług i komponentów usług, informacje przeznaczone dla pracowników odpowiedzialnych za określone obszary działalności jednostki oraz informacje, których ujawnienie może narazić bezpieczeństwo infrastruktury jednostki i klientów lub zwiększyć ryzyko wystąpienia zagrożeń. Dyrektor CUI podkreślił przy tym, że ujawnienie informacji określonych jako "Chronione", w tym wnioskowanej przez stronę Analizy Przedwdrożeniowej oraz dokumentów z nią związanych może stanowić poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa cybernetycznego systemu e-ZDiUM i prowadzić do wycieku danych wrażliwych (w tym danych osobowych klientów ZDiUM).

Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że w jednostce przed wydaniem decyzji dodatkowo przeanalizowano dokumenty Zintegrowanego Systemu Zarządzania obowiązujące w CUI w tym: ZSZ-P- 35 Procedura zarządzania ryzykiem, ZSZ-6 Kontekst zarządzania ryzykiem, ZSZ-5 Metodyka zarządzania Ryzykiem, ZSZ-P-37 Procedura identyfikacji i zarządzania aktywami informacyjnymi, ZSZ-PO-10 Polityka bezpieczeństwa informacji.

Z powyższych względów, uznać należy, że warunek formalny tajemnicy przedsiębiorcy poprzez wyrażenie woli utajnienia przez CUI we Wrocławiu informacji wskazanych w Polityce został spełniony. Dla uruchomienia ochrony wskazanej w art. 5 u.d.i.p. konieczne jest bowiem aby dana informacja była poufna, a więc nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. Elementem współkształtującym stan poufności jest podjęcie pewnych działań zabezpieczających informację. Artykuł 11 ust. 4 u.z.n.k. wymaga od przedsiębiorcy podjęcia "niezbędnych działań w celu zachowania poufności" i jak wynika z powyższego takie właśnie działania podjęła jednostka poprzez wdrożenie ww. Polityki, czy też innych procedur związanych z zarządzaniem ryzykiem w jednostce. Podjęcie tych działań przez jednostkę jest z jednej strony konieczne do zapewnienia stanu poufności informacji, z drugiej zaś manifestuje jej wolę objęcia ochroną danej informacji, w tym wnioskowanej przez stronę Analizy.

Zdaniem Sądu, Dyrektor CUI we Wrocławiu odniósł się również do elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorstwa i wykazał jego istnienie. W tym miejscu zaznaczyć należy, że dla krajowych zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa iststne znaczenie ma dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) (UE) 2016/943 z 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskiwaniem, wykorzystywaniem i ujawnianiem. Określa ona minimalny standard ochrony dla wskazanych informacji poufnych, w konsekwencji ustawodawcy krajowi poziom ten mogą podwyższyć. Znaczenie informacji poufnych zostało podkreślone w motywie 2 preambuły: "Przedsiębiorstwa, niezależnie od ich wielkości, uznają tajemnice przedsiębiorstwa za równie wartościowe jak patenty i inne rodzaje praw własności intelektualnej. Wykorzystują one poufność jako narzędzie zarządzania konkurencyjnością przedsiębiorstw i innowacjami w działalności badawczej, a także do szerokiej gamy informacji, wykraczających poza wiedzę techniczną i dane handlowe, takich jak informacje dotyczące klientów i dostawców, biznesplany oraz badania i strategie rynkowe. Małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP) cenią tajemnice przedsiębiorstwa nawet w większym stopniu i bardziej na nich polegają. Poprzez ochronę tak szerokiego zakresu know-how i informacji na temat przedsiębiorstwa, bez względu na to, czy równocześnie z prawami własności intelektualnej, czy zamiast tych praw, tajemnice przedsiębiorstwa pozwalają twórcom i innowatorom na czerpanie korzyści z ich twórczości i innowacji, a co za tym idzie są szczególnie ważne zarówno dla konkurencyjności przedsiębiorstw, jak i dla badań i rozwoju oraz osiągnięć wynikających z innowacyjności". Już z samego tytułu powyższej regulacji wynika zatem, że jej przedmiotem są niejawne know-how oraz niejawne informacje handlowe, zbiorczo określone jako tajemnice przedsiębiorstwa. Do tego rozróżnienia nawiązano w motywie 1 preambuły dyrektywy, m.in. podkreślając: "Innym środkiem pozwalającym na zachowanie dla siebie wyników innowacji jest ochrona dostępu do wiedzy, która jest wartościowa dla danej jednostki i która nie jest powszechnie znana, oraz wykorzystanie takiej wiedzy. Tego rodzaju cenny know-how i informacje handlowe, które są niejawne i które mają pozostać poufne, określa się jako tajemnicę przedsiębiorstwa". Tak więc zwrot "tajemnica przedsiębiorstwa" obejmuje dwa rodzaje informacji niejawnych: know-how oraz informacje handlowe (Nowińska Ewa, Szczepanowska-Kozłowska Krystyna, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, wyd. II). Kierując się wskazówkami zawartymi w ww. dyrektywie ustawodawca krajowy zdefiniował tajemnicę przedsiębiorstwa w przywoływanym już przez Sąd art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przypomnienia wymaga, że przepis ten przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie: "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Rozróżnia on więc informacje techniczne i technologiczne. Informacja techniczna obejmuje całokształt wiadomości dotyczących urządzeń eksploatowanych przez przedsiębiorcę, związanych z cyklem produkcyjnym, natomiast informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy sposobu wytwarzania formuł chemicznych, wzorów i metod działania (wyrok WSA w Warszawie z 15 marca2012 r., II SA/Wa 128/12, LEX nr 1135400). Kolejną wymienioną grupą informacji są dane dotyczące organizacji przedsiębiorstwa, a więc np. wiadomości dotyczące jego struktury organizacyjnej, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych, zasad współpracy pomiędzy poszczególnymi działami przedsiębiorstwa (komórkami organizacyjnymi) oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą.

Podkreślenia przy tym wymaga raz jeszcze, że przedmiot umowy stanowiło opracowanie, wdrożenie i utrzymanie e- systemu ZDiUM, stanowiącego kompleksowe i "innowacyjne rozwiązanie" w zakresie zarządzania pasem ruchy drogowego we Wrocławiu (§ 3 ust. 1 umowy). Analiza Przedwdrożeniowa, której udostępnienia domagała się strona skarżąca, stanowiła kluczowy, wstępny etap projektu tej umowy obejmując swym zakresem: 1) Opis koncepcji Systemu; 2) Architekturę Systemu;3) Szczegółowy opis składowych Systemu; 4) Plan prac wdrożeniowych; 5) Plan transferu wiedzy; 6) Opis funkcjonalności Systemu; 7) Aspekty techniczne Systemu; 8) Integrację z innymi Systemami; 9) Migrację danych; 10) Założenia dotyczące instalacji i konfiguracji Środowisk; 11) Wstępny plan testowania; 12) Wymagania infrastrukturalne; 13) Zgodność z przepisami prawa 14) Analiza ryzyka i plan kontynuacji działania; 15) Założenia dotyczące skaningu, fotorejestracji i inwentaryzacji budynków ( § 4 pkt 2 umowy).

Nie budzi wątpliwości zatem, że Analiza Przedwdrożeniowa zawiera "innowacyjne rozwiązania", a w jej w ramach reprezentowana jest architektura systemu, w ramach której ujawniane są wrażliwe informacje o zastosowanych rozwiązaniach wraz z rozlokowaniem, zależnościami i parametrami komunikacji komponentów fizycznych i logicznych infrastruktury (serwery, bazy danych, serwery aplikacji, serwery usługowe odpowiadające za obsługę ruchu sieciowego wewnątrz sieci CUI i komunikacji wewnątrz elementami infrastruktury). Analiza Przedwdrożeniowa szczegółowo również opisuje architekturę systemu ZDiUM, jego funkcjonalności, integrację z systemami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz informacje o przepływach i zakresie przetwarzania danych osobowych w Systemie ZDiUM. Trudno zatem nie zgodzić się z Dyrektorem CUI, że Analiza Przedwdrożeniowa, jako opracowanie eksperckie, zawiera przede wszystkim know-how Wykonawcy oraz elementy innowacyjne. Zawiera również rozwiązania techniczne, opisy unikalnych metodologii, architektury systemu, specyficzne rozwiązania lub rekomendacje stanowiące dorobek intelektualny Wykonawcy i już tylko z tego powodu stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. I tak jak Dyrektor CUI we Wrocławiu wskazał w odpowiedzi na skargę, kluczowymi elementami i korzyściami Analizy Przedwdrożeniowej są: 1) Diagnoza i cel: Zrozumienie obecnych procesów firmy, zidentyfikowanie problemów oraz określenie pożądanych celów (np. automatyzacja, optymalizacja); 2) Dokumentacja funkcjonalna: Powstaje dokument techniczny opisujący, jak system ma działać, co jest "mapą drogową" dla zespołu wdrożeniowego; 3) Zdefiniowanie zakresu i budżetu: Dokładne określenie, jakie moduły i funkcje będą wdrożone, co pozwala uniknąć tzw. scope creep (niekontrolowanego rozrostu zakresu), 4) Analiza ryzyka: Identyfikacja potencjalnych barier i problemów przed rozpoczęciem prac programistycznych, 5) Zwiększenie zaangażowania: Warsztaty z pracownikami poprawiają komunikację i akceptację zmian w firmie. Z tych też powodów zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należało uznać za nieuzasadnione.

Zaskarżona przez stronę decyzja, jest również, w ocenie Sądu, wolna od wskazanych w skardze wadliwości procesowych. Przypomnienia wymaga, że do decyzji, o których mowa, zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. A zatem uzasadnienie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji musi spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym uzasadnienie decyzji, wydanej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 3260/14; z 23 maja 2019 r. sygn. I OSK 1861/17 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie brak jednak podstaw aby stwierdzić, że Dyrektor CUI we Wrocławiu nie zawarł argumentacji na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych odmowy udostępnienia stronie wnioskowanych informacji. Pomimo bowiem dość lakonicznego uzasadnienia przez organ decyzji z 30 maja 2025 r. oraz okoliczności, że odpowiedź na skargę zawiera szerszą argumentację, niż ta która została przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 5 listopada 2025 r, to zdaniem Sądu, argumentacja w nich zawarta w zakresie spełnienia przesłanek ograniczających możliwość udostepnienia informacji wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest wystarczająca, bo umożliwiała Sądowi kontrolę decyzji. To stwierdzenie Sądu przesądza z kolei o niezasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 88 i 7 i 77 § 1 k.p.a. czy też braku dwukrotnego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a). Zdaniem Sądu przedmiot decyzji wynika natomiast wprost z sentencji obu decyzji i dotyczy "odmowy udostępnienia żądanej we wniosku" informacji.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a., gdyż strona skarżąca powołując się na naruszenie tegoż przepisu nie wykazała, że została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., I OSK 1691/18; wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, LEX nr 2642990). Tymczasem powyższe jest konieczne poprzez wykazanie np., że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1099/18, LEX nr 2614259). Nie jest zatem wystarczające wskazywanie w sposób ogólnikowy i hipotetyczny, że strona została pozbawiona możliwości działania. Samo odwoływanie się przez stronę skarżącą do okoliczności związanych z nieprawidłowym "wezwaniem strony do wykazania szczególnego interesu w udostępnieniu informacji", czy też pominięciem wyjaśnień strony w tym zakresie i uznanie, że "interes nie został wykazany" nie ma natomiast istotnego znaczenia w sprawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że zasadną podstawą decyzji odmownej był przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uprawniający do ograniczenia dostępu do żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, a nie art. 3 u.d.i.p., który odnosi się do informacji przetworzonej. Tym samym zarzut naruszanie art. 3 u.d.i.p. również nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia i jako taki został przez Sąd uznany za nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.