Wojewoda odezwał się w sprawie pobytu dopiero po skardze, sąd stwierdził bezczynność

Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2024 r. V. S. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

Przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2025 r. strona nadesłała dodatkową dokumentację (ewidencje przychodów od kwietnia 2024 r. do marca 2025 r., deklaracje rozliczeniowe od kwietnia 2024 r. do lutego 2025 r., faktury od kwietnia 2024 r. do marca 2025 r., PIT-28 wraz z UPO za 2024 r.) oraz zwróciła uwagę, że pomimo tak długiego upływu czasu od wniesienia wniosku "nie otrzymała absolutnie żadnej korespondencji z Urzędu".

W piśmie z dnia 26 listopada 2025 r. wnioskodawca wniósł "o przeprowadzenie wszystkich niezbędnych procedur i przyspieszenie rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy."

Pismem z dnia 8 stycznia 2026 r. strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2026 r. Wojewoda poinformował stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), oraz o tym, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337 z późn. zm.) w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Organ pouczył stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) istnieje możliwość zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu strona skarżącą formułując zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 k.p.a. wniosła o:

- stwierdzenie, że bezczynność Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;

- stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi;

- przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 5.000 zł tytułem sumy pieniężnej;

- zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Przy piśmie z dnia 6 sierpnia 2026 r. Wojewoda nadesłał uwierzytelnioną kopię decyzji tego organu z dnia 22 czerwca 2026 r. o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z deklarowanym celem pobytu do dnia 22 czerwca 2029 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z .2026 r. poz. 143 p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Jakkolwiek z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi wynika, że w okresie do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jego zastosowania. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na okres po dniu 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, publ. - CBOSA). Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 – publ. CBOSA).

Wywiedziona przez stronę skarga zawiera zarzut bezczynności Wojewody oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ w sprawie złożonego przez stronę wniosku o pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Istotę przewlekłości trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 (opublikowany na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza się w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.

Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność określa jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".

W okolicznościach faktycznych sprawy mamy do czynienia z regulacją szczególną wobec ogólnych terminów załatwienia sprawy w skazanych w art. 35 k.p.a. Mowa tu o art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który na dzień wystąpienia z wnioskiem, stanowił: Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Jak wynika z akt sprawy, strona wystąpiła z wnioskiem o pobyt czasowy w związku z deklarowanym we wniosku celem (prowadzenie działalności gospodarczej) w dniu 20 sierpnia 2024 r. W toku postępowania wszczętego tym wnioskiem strona z własnej inicjatywy (przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2025 r.) dosłała uzupełniającą dokumentację wniosku. Pomimo składanych przez stronę pism o przyspieszenie postępowania w sprawie (pisma z dnia - 26 listopada 2025 r. i 8 stycznia 2026 r.) organ pozostawał w sprawie bezczynny, co w sumie doprowadziło także do przewlekłości w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku.

Pierwszą aktywność procesowa w sprawie Wojewoda wykazał dopiero na skutek wniesionej przez stronę skargi, która wpłynęła do Wojewody w dniu 27 marca 2026 r. Jak bowiem wynika z akt spray, w skierowanym na tym etapie do strony piśmie z dnia 14 kwietnia 2026 r. Wojewoda m.in. pouczył stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.) istnieje możliwość zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Samą decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej Wojewoda wydał w dniu 22 czerwca 2026 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że: "W toku postępowania Strona potwierdziła, że spełnia, określone przepisami prawa, warunki do udzielenia zezwolenia na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach".

Nadesłana do Sądu zawartość akt administracyjnych wskazuje, że strona nie czekając na wezwanie organu nadesłała dokumentację potrzebną do wydania decyzji w sprawie. Ocena tego, czy strona spełnia warunki do udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia zajęła organowi kilkanaście miesięcy licząc od miesiąca, w którym strona przesłała uzupełniającą dokumentację wniosku.

Stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 112a ustawy o cudzoziemcach ustawy o cudzoziemcach, Sąd w punkcie I wyroku stwierdził bezczynność i przewlekłość Wojewody w sprawie.

Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu), orzeczona w sprawie bezczynność i przewlekłość Wojewody nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, iż postawa (brak aktywności) organu znajdowała przed długi czas po części usprawiedliwienie w orzecznictwie sądów, w tym tutejszego Sądu.

W punkcie III wyroku Sąd na podstawie 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy mając na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi Wojewoda zakończył postępowanie przed tym organem poprzez wydanie – w dniu 22 czerwca 2026 r. – decyzji administracyjnej.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Sąd kierował się tu charakterem stwierdzonej opieszałości organu (która nie miała cech rażącego naruszenia prawa) a nadto uwzględnił, że organ zobowiązany jest zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na dzień wniesienia skargi przewidywał wstrzymanie bądź zawieszenie terminów administracyjnych w sprawach wniosków cudzoziemców, m.in. o udzielenie zezwolenia na byt czasowy do dnia 4 marca 2027 r. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. dalej idącą skargę oddalił, o czym orzeczono w punkcie IV wyroku.

O kosztach postępowania (punkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego od skargi, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie.