Wpis magistrali wodociągowej w GESUT. Starosta ma odpowiedzieć na część pytań

Przedmiotem skargi B. K. jest bezczynność Starosty Oławskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 lutego 2026 r.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 25 lutego 2026 r. (data wpływu do organu – 24 lutego 2026 r.), skarżąca wystąpiła do Starosty Oławskiego (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie powołała się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), zaznaczając, że wniosek dotyczy informacji na temat magistrali wodociągowej D. "[...]", ujawnionej w bazie GESUT m.in. na działkach [...]/[...], [...] – obręb S., [...]/[...]. [...]/[...] – obręb M.

W zakresie podstawy wpisu do GESUT pytała:

1. Na podstawie jakiego konkretnego operatu technicznego (numer ewidencyjny oraz data przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) ujawniono przebieg tej sieci w bazie GESUT?

2. Kto był wykonawcą prac geodezyjnych stanowiących podstawę ujawnienia tej sieci (imię, nazwisko, numer uprawnień zawodowych)?

3. Czy ujawnienie w tej sieci nastąpiło na podstawie: pomiaru terenowego; materiałów archiwalnych; danych od podmiotu władającego siecią?

4. Prosiła o udostępnienie dokumentacji stanowiącej podstawę wpisu, w szczególności: szkicu polowego; mapy wywiadu terenowego; fragmenty operatu technicznego; dokumentów przyjęcia do zasobu.

5. W przypadku braku pomiaru terenowego prosiła o wskazanie podstawy faktycznej i prawnej ujawnienia w sieci.

W zakresie statusu i funkcjonowania sieci wnioskowała o wskazanie:

6. Czy organ posiada dokumenty potwierdzające, że magistrala D. "[...]" jest obecnie czynna, pełni funkcje przesyłową? Jeśli tak prosiła o wskazanie dokumentów i dat.

W zakresie ciągłości i kierunku przepływu wnioskowała o podanie:

7. Czy magistrala stanowi ciągły system przesyłowy M., zachowuje ciągłość hydrauliczną na całej długości?

8. Czy nastąpiła zmiana kierunku przepływu (np. O.); przerwanie ciągłości technologicznej sieci; funkcjonowanie jedynie fragmentarycznych odcinków?

9. Czy w dokumentacji technicznej będącej w posiadaniu organu znajdują się informacje o kierunku tłoczenia wody?

W zakresie weryfikacji po rozbiórce wnioskowała o wskazanie:

10. Czy po wydaniu decyzji o rozbiórce nr [...]/[...] organ dokonał weryfikacji ciągłości i funkcjonowania tej magistrali?

11. Jeśli tak prosiła o udostępnienie: protokołów, analiz, notatek służbowych.

12. Jeśli nie prosiła o wskazanie przyczyn braku takiej weryfikacji.

W zakresie spójności systemowej wnosiła o podanie:

13. Czy przebieg tej magistrali jest spójny w bazach GESUT na terenach sąsiednich (w tym obręb J.)?

14. Czy organ posiada dokumenty potwierdzające ciągłość tej sieci poza wskazanymi działkami?

W zakresie koordynacji z innymi organami wnioskowała o podanie:

15. Jakie działania podjęto w celu uzgodnienia danych GESUT z danymi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie w zakresie: kierunku zasilania; przyjętego przepływu wody?

16. Czy występowano do Sanepidu o dane/opinię w tym zakresie?

Jako kluczowe wskazała na pytania:

17. Na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ utrzymuje wpis do tej magistrali jako czynnej w bazie GESUT – w przypadku: braku dokumentów potwierdzających jej funkcjonowanie; braku ciągłości; zmiany kierunku przepływu; likwidacji infrastruktury źródłowej?

Końcowo skarżąca podała oczekiwaną formę udostępnienia informacji.

W odpowiedzi z dnia 10 marca 2026 r. organ poinformował, że dane stanowiące przedmiot wniosku strony – historia ujawnienia sieci wodociągowej DN500 w bazie danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu – GESUT oraz dokumentacji powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (m.in. w granicach działki skarżącej) nie stanowią w tym zakresie informacji publicznej. Zakres tych danych normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm., dalej: p.g.k.) oraz przepisy wykonawcze, m.in. rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 lipca 2021 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (Dz.U. z 2021 r., poz. 1374, dalej: rozporządzenie w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu), rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 28 lipca 2020 r. w sprawie wzorów wniosków o udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, licencji i Dokumentu Obliczenia Opłaty, a także sposobu wydawania licencji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1322), rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 820, dalej: rozporządzenie w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), a termin realizacji określa ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.). Wobec tego organ stwierdził, że wniosek skarżącej zostanie rozpoznany w trybie k.p.a. i p.g.k.

W odpowiedzi na wskazane pismo organu skarżąca nie wyrażała zgody na zmianę trybu procedowania jej wniosku i rozpoznawania go na podstawie przepisów p.g.k. Domagała się udostępnienia wskazanych we wniosku informacji publicznych. Podkreślała, że przedmiotem wniosku nie jest uzyskanie dokumentów technicznych z zasobu geodezyjnego, ale informacji o procesie powstania wpisu oraz czynnościach organu przy jego utrzymywaniu. Domagała się natychmiastowego udostępnienia informacji lub wydania decyzji odmownej. Zarzucała błędną kwalifikację wniosku, podkreślając, że dane o tym kto, kiedy i na jakiej podstawie dokonał wpisu w rejestrze GESUT stanowi informację o działalności organu administracji prowadzącego rejestr, a zatem jest to informacja publiczna podlegająca udostępnieniu, co ma umocowanie w art. 61 Konstytucji RP.

Nadto zakres wniosku wykracza poza regulacje p.g.k. Część pytań (10-12 i 15-16) dotyczy weryfikacji ciągłości sieci po rozbiórce obiektu, działań organu w zakresie weryfikacji prawidłowości danych i ewentualnej koordynacji działań z innymi organami administracji publicznej. Odnoszą się one do sposobu wykonywania zadań publicznych, nie są objęte regulacją p.g.k. Skarżąca zaznaczała, że fakt, iż jest właścicielem działek, przez które przebiega magistrala nie wpływa na prawo do pozyskania informacji publicznej.

Odpowiadając na ww. pismo w dniu 23 marca 2026 r. organ podtrzymał pogląd przedstawiony w piśmie z dnia 10 marca 2026 r. Podkreślał, że sprawa dotyczy otrzymania dokumentacji z zasobu geodezyjnego oraz wskazania historii obiektów bazy danych GESUT. Wyjaśniał, że skarżąca była wielokrotnie informowana o trybie uzyskiwania informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego. Nadto zdaniem organów informacje, których domaga się skarżąca stanowią jednoznaczny subiektywny interes strony, co zilustrował przywołując konkretne pytania wniosku. Powołując się na art. 1 i art. 6 u.d.i.p. organ wyjaśniał, że informacja publiczna dotyczy faktów oraz spraw publicznych. Zwracając uwagę na zakres obowiązków organów administracji organ wskazał, że wniosek skarżącej rozpoznał w trybie przepisów p.g.k. bez zbędnej zwłoki, co potwierdza pismo z dnia 17 marca 2026 r.

W dokumencie tym organ, odnosząc się do wniosku skarżącej z dnia 24 lutego 2026 r. dotyczącego ujawnionej sieci wodociągowej [...] zwanej M., w granicach działek [...]/[...] i [...] obręb ewidencyjny S. oraz [...]/[...] i [...]/[...] – obręb M., udzielił stronie informacji. Wskazał na art. 2 pkt 14 p.g.k. i zawartą w nim definicję GESUT oraz akty wykonawcze do ustawy, tj. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Akt ten precyzuje tryb i standardy tworzenia i aktualizacji GESUT, wskazał na rozdział 3 ww. rozporządzenia. Z zapisów tych organ wnioskował, że baza danych tworzona jest w sposób ciągły utrzymując życie obiektów i jest aktualizowana na podstawie wskazanych w przepisach dokumentów. Dalej wyjaśniał, że informacje dotyczące sieci, w granicach działek stanowiących własność skarżącej, zostały ujawnione w bazie danych GESUT na podstawie opisanych w piśmie materiałów (strona 2 i 3 pisma). Obejmowały one informacje o podmiotach wykonujących prace pomiarowe mające na celu inwentaryzację sieci i datę tej inwentaryzacji. Organ wskazywał, że uzyskanie dokumentacji w tym zakresie jest możliwe odpłatnie, na podstawie wniosku - zgodnie z art. 40a p.g.k. i § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał również link do strony BIP organu, na której skarżąca może uzyskać informacje.

Dalej podał, że sieć posiada swoją ciągłość do granicy powiatu z powiatem wrocławskim – kontynuację, na podstawie podanych w piśmie danych (dla obrębu J.). Zaznaczał, że skarżąca była o tym informowana jako strona postępowania (decyzja organu z dnia 8 grudnia 2025 r.), skarżąca korzystała także z prawa wglądu w akta sprawy.

Organ wskazał także na dalszą dokumentację geodezyjną oraz pojedyncze pomiary realizowane w celu opisanym w treści pisma (str. 4 pisma). Zwracał także uwagę, że w toku innych postępowań inicjowanych przez skarżącą organ zwrócił się do Z. spółka z ograniczona odpowiedzialnością w O. (Z.) w celu określenia władającego siecią i stanu eksploatacji odcinka w granicach stanowiących własność skarżącej. W odpowiedzi z dnia 29 września 2025r. Z. przekazał informację na temat budowy rzeczonej magistrali wskazując m.in., że obecnie rurociąg stanowi istotne zabezpieczenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla Miasta Oława. Z. nie wyraża zgody, aby jakikolwiek odcinek rurociągu oznaczać jako nieczynny w GESUT. Organ wskazał, że strona była o tym informowana, m.in. w treści powołanej już decyzji.

Odnosząc się do ciągłości i kierunku przepływu organ pozostawił je bez odpowiedzi wskazując na zakres zadań i danych powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał także, że odpowiedzi były stronie przekazywane przy piśmie z dnia 11 i 31 lipca 2025 r. oraz w korespondencji wytworzonej w toku postępowania o podanym numerze.

W dniu 3 kwietnia 2026 r. skarżąca wystosowała do organu ostateczne wezwanie do usunięcia stanu bezczynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nawiązując do pism organu z dnia 10, 17 i 23 marca 2026 r. zarzucała, że pozostaje on w bezczynności. Wzywała do rozpoznania wniosku z dnia 24 lutego 2026 r. w terminie 7 dni. W dalszych wywodach podtrzymała dotychczasową argumentację, co do charakteru wnioskowanych informacji i trybu ich udostępnienia. Zarzucała naruszenie art. 13 ust. 1, art. 16 u.d.i.p., bezpodstawne przekwalifikowanie wniosku i jego pozorne rozpoznanie. Wskazała także, że wniosek został częściowo rozpoznany organ udzielił odpowiedzi na wybrane pytania jednak wprost wskazał, że pytania dotyczące ciągłości i kierunku przepływu pozostawia bez odpowiedzi. Wobec tego nie udzielił odpowiedzi na pytania nr 6, 8-17.

W odpowiedzi z dnia 15 kwietnia 2026 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach z dnia 10, 17 i 23 marca 2026 r.

W skardze z dnia 13 maja 2026 r. skarżąca zarzucała bezczynność w udostępnieniu informacji na wniosek z dnia 24 lutego 2026 r. Domagała się stwierdzenia bezczynności w zakresie nierozpoznanej części wniosku; orzeczenia, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie pytań pozostawionych bez odpowiedzi; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucała naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 7 i art. 61 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wskazała, że nie domagała się dokumentów z rejestru GESUT, ale informacji o działaniach organu, sposobie wykonywania obowiązków publicznych oraz czynności podejmowanych przy prowadzeniu rejestru. Zarzucała, że jej wniosek nie został rozpoznany w całości. Nie udostępniono informacji dotyczących weryfikacji danych po rozbiórce przepompowni, aktualności danych GESUT, czynności podejmowanych po zmianie stanu faktycznego infrastruktury, współdziałania z innymi organami, aktualnego statusu eksploatacyjnego magistrali oraz aktualnych czynności weryfikacyjnych. Organ w piśmie z dnia 17 marca 2026 r. wprost wskazał, że pytania dotyczące ciągłości i kierunku przepływu pozostawia bez odpowiedzi. Organ nie wskazał także, że żądane informacje nie istnieją, nie pozostają w jego posiadaniu ani nie odmówił ich udostępnienia, co wymagałoby wydania decyzji.

Skarżąca zarzucała bezpodstawne utożsamianie żądanych przez nią informacji z materiałami z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślała, że nie żądała odpłatnego udostępnienia materiałów z zasobu, ale informacji w zakresie wykonywania zadań publicznych, prowadzenia GESUT, podstaw aktualizacji danych, czynności weryfikacyjnych i podstaw utrzymywania określonych wpisów w rejestrze publicznym, co szczegółowo uzasadniała w dalszych uwagach skargi. Powołała się na orzecznictwo potwierdzające jej pogląd. Zdaniem skarżącej pozostawiając bez odpowiedzi część pytań organ świadomie nie rozpoznał jej wniosku. W dalszej części skargi strona szczegółowo uzasadniała formułowane na wstępie zarzuty naruszenia przepisów ustawy dostępowej, w tabeli (str. 9 skargi) przedstawiła status udzielonych odpowiedzi na formułowane we wniosku pytania.

Końcowo zarzucała, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące aktualności danych GESUT, czynności weryfikacyjnych, działań po zmianie stanu faktycznego infrastruktury, współdziałania z innymi organami, aktualnego statusu eksploatacyjnego magistrali. Podkreślała, że organ wprost przyznał, że część pytań pozostawia bez odpowiedzi, a mimo faktycznej odmowy udzielenia informacji nie wydał decyzji, czego wymaga art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zarzucała, że prowadzona przez organ korespondencja ma charakter fragmentaryczny, rozporoszony, a zasadnicza część odpowiedzi koncentrowała się na polemice proceduralnej dotyczącej trybu udostępnienia informacji zamiast na merytorycznym rozpoznaniu wniosku, co uzasadnia zarzut bezczynności i to kwalifikowanej.

W piśmie z dnia 20 maja 2026 r. organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Opisał przebieg postępowania zawracając uwagę na postępowanie zainicjowane przez skarżącą, a dotyczące usunięcia z bazy GESUT odcinka magistrali wodociągowej lub określenia go jako nieczynny. Wskazywał na udział strony w tym postępowaniu i prawo dostępu do dokumentów w nim zgromadzonych. Organ podkreślał, że pytania odnoszące się do magistrali były przez stronę zgłaszane także w pismach z dnia 2 i 18 lipca 2025 r., 25 sierpnia 2025 r., na które organ udzielał odpowiedzi pismami z dnia 11 i 31 lipca 2025 r. i 8 września 2025 r. konsekwentnie podtrzymując pogląd, że dokumentację zasobu można uzyskać na wniosek złożony w trybie p.g.k. Wskazał także na decyzję z dnia 8 grudnia 2025 r., w której jednoznacznie opisano zadania organu wykonywane na podstawie p.g.k. oraz brak podstaw do weryfikowania kierunku przepływu, funkcjonalności sieci czy weryfikacji w terenie. Skarżąca była także wielokrotnie informowana o dokumentacji stanowiącej podstawę aktualizacji, a baza ma charakter rejestrowy i nie tworzy stanów prawnych z własnej inicjatywy, podejmując działania weryfikacyjne czy uzgodnieniowe np. z Sanepidem.

Organ negował także twierdzenia skarżącej, że nie domagała się dokumentacji, gdyż co innego wynikało z treści wniosku. Dalej wyjaśniał, że udostępnienie dokumentacji może nastąpić albo w trybie przepisów k.p.a. albo p.g.k. Wskazał także, że w sprawie nie wydano decyzji, gdyż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, niemniej niezwłocznie po wpływie wniosku stronie udzielono odpowiedzi dotyczącej interesujących ją danych. W konsekwencji w ocenie organu skarga jest bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy w zakreślonym prawem terminie informacji, ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna. Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 125/21, dostępny w: CBOSA). Skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego można wnieść również wtedy, gdy wnioskujący o dostęp do informacji uważa – wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. Jedynie bowiem w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu zobowiązanego co do kwalifikacji żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 423/20, dostępny w CBOSA).

W kontekście nakreślonych granic działania oceniając skargę na bezczynność należy ustalić czy podmiot będący adresatem wniosku jest ustawowo zobowiązany do jego rozpoznania oraz czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że niewątpliwie organ jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na organy władzy publicznej, do których bez wątpienia należy starosta.

Odnosząc się do charakteru żądanej informacji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. Przy czym informacja publiczna ma dotyczyć faktów w postaci dokumentów, danych i zasobów, będących w posiadaniu organu. Nie obejmuje uprawnienia do żądania od organu, by sporządzał uzasadnienia, wyjaśnienia czy opinie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz o majątku publicznym.

Nie wszystkie jednak informację spełniające opisane kryteria i będące informacją publiczną podlegają udostępnieniu. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że jeśli odrębne przepisy przewidują tryb dostępu do informacji publicznych, ich uzyskanie odbywa się na zasadach przewidzianych w tych regulacjach, co wyklucza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wówczas to obowiązkiem organu jest poinformowanie o tym wnioskodawcy, a brak właściwej reakcji naraża organ na zarzut bezczynności.

Zgodnie z poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy konieczne jest skrupulatne badanie przedmiotu wniosku. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Odrębna regulacja dotyczy tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej i nie zawsze wyklucza udzielanie takich informacji w trybie komentowanej ustawy (A. Gryszczyńska, w: G. Szpor (red.), Jawność i jej ograniczenia, t. VI, A. Gryszczyńska (red.), Struktura tajemnic, Warszawa 2015, s. 43).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38) wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 1).

Jeśli zatem wniosek o udostępnienie informacji publicznej częściowo odnosi się do zagadnień, do których dostęp regulowany jest przepisami szczególnymi, a częściowo odnosi się do informacji publicznej wyłączonej spod tych regulacji obowiązkiem organu jest wskazanie na wyłączenie prawa dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałym zakresie – nieobjętym wyłączeniem – organ jest zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji, chyba, że zachodzą przesłanki odmowy ich udostępnienia – wówczas powinien w tym zakresie wydać decyzję (art. 16 u.d.i.p.).

Aby nie narazić się na zarzut bezczynności działania organu winny zostać podjęte w prawem przewidzianym terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) . Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Zatem jeśli organ nie skorzysta z możliwości wydłużenia terminu na udostępnienie informacji, wydanie decyzji lub udzielenie innej odpowiedzi czynności te winien podjąć w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Niedochowanie opisanego trybu i terminów skutkuje bezczynnością organu.

Przenosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że skarżąca nie składała zastrzeżeń do wszystkich poruszanych w piśmie zagadnień. Jak wynika z treści skargi i pism składanych w toku prowadzonego postępowania jej zarzuty sprowadzały się do braku odpowiedzi na pytania 6 oraz od 8 do 17, w zakresie pytania 7 organ odpowiedział jedynie częściowo. Tym samym zakres przedmiotowy skargi należy ograniczyć do wskazanych zagadnień z wyłączeniem pkt od 1 do 5 wniosku. Istotnie bowiem, co dostrzega skarżąca, opisane w nich zagadnienia objęte są reżimem ustawy szczególnej, tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W odpowiedzi wniosek skarżącej organ wskazał, że objęte nim zagadnienia podlegają udostępnieniu w innym trybie, tj. ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i aktów prawnych wydanych na jej podstawie. W tym zakresie organ stwierdził także, że wniosek skarżącej rozpozna zgodnie z przepisami ww. ustawy oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co zresztą nastąpiło pismem z dnia 17 marca 2026 r. Organ opisał w nim m.in. materiały zasobu dotyczące spornej sieci w obrębie wskazanych nieruchomości, wskazał także, że materiały zasobu są udostępniane odpłatnie, na wniosek, o czym stanowi art. 40a ust. 1 p.g.k. oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W opinii Sądu stanowisko organu wskazujące na odrębny tryb pozyskiwania informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz bazy GESUT nie odnosi się wszystkich żądanych przez skarżącą informacji.

Jak wynika z art. 2 pkt 14 p.g.k. przez geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację i udostępnianie informacji o sieciach uzbrojenia terenu, w sposób jednolity dla obszaru całego kraju. Przepis art. 27 ww. ustawy stanowi zaś, że geodezyjna ewidencja sieci uzbrojenia terenu obejmuje informacje o projektowanych, znajdujących się w trakcie budowy oraz istniejących sieciach uzbrojenia terenu, ich usytuowaniu, przeznaczeniu oraz podstawowych parametrach technicznych, a także o podmiotach, które władają tymi sieciami (ust. 1). Informacje, o których mowa w ust. 1, gromadzi się w postaci: 1)

baz danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 3; 2) dokumentów dotyczących sieci uzbrojenia terenu, utrwalonych na innych niż elektroniczne nośnikach danych (ust. 2). W bazach danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu gromadzi się dane dotyczące: 1) lokalizacji przestrzennej obiektów sieci uzbrojenia terenu, o których mowa w ust. 1, w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; 2) charakterystyki tych obiektów (ust. 3). Geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu zakładają i prowadzą: 1) dla obszaru powiatu - starosta; 2) dla obszaru kraju - Główny Geodeta Kraju (ust. 4). Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres danych gromadzonych w powiatowej bazie GESUT i krajowej bazie GESUT, tryb i standardy tworzenia i aktualizacji tych baz oraz udostępniania danych z tych baz, mając na uwadze podstawowe znaczenie tych baz dla infrastruktury informacji przestrzennej, zasadę interoperacyjności, o której mowa w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, a także konieczność harmonizacji zbiorów danych tych baz z innymi zbiorami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a (ust. 5).

Kolejny przepis ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – art. 28 stanowi, że powiatową bazę GESUT starosta zakłada i prowadzi w drodze przetworzenia materiałów źródłowych, będących danymi i informacjami: 1) zgromadzonymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w szczególności będącymi treścią: a) geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, b) mapy zasadniczej oraz innych map wielkoskalowych; 2) pozyskanymi z innych rejestrów publicznych oraz od podmiotów władających sieciami uzbrojenia terenu.

Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, wydanego na podstawie art. 27 ust. 5 p.g.k. powiatową bazę GESUT tworzy się i prowadzi w systemie teleinformatycznym na podstawie: 1) materiałów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 2) dokumentów, które były wynikiem narad koordynacyjnych, o których mowa w art. 28b ust. 1 ustawy; 3) danych i informacji pozyskanych od podmiotów władających sieciami uzbrojenia terenu; 4) danych i informacji pozyskanych z innych rejestrów publicznych (§ 12). Dalsze przepisy odnoszą się do aktualizacji bazy GESUT.

Istotny w spawie są także zapisy Rozdział 2 ww. rozporządzenia określające zakres danych gromadzonych w GESUT. Wyróżniają one rodzaje sieci uzbrojenia terenu (§ 4), w tym wodociągową (pkt 1). Atrybuty wspólne dla wszystkich obiektów: 1) metoda pozyskania informacji o obiekcie; 2) data przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; 3) numer operatu technicznego lub oznaczenie dokumentu, na podstawie którego informacje o obiekcie zostały wprowadzone do GESUT; 4) status obiektu określający, czy jest to obiekt istniejący czy projektowany; 5) informacja o władającym (§ 5 pkt ust. 1). Dla obiektów istniejących w GESUT zapisuje się informację dotyczącą stanu eksploatacji jako czynny lub nieczynny (§ 5 pkt ust. 1). Dalszy zapis określa metody pozyskania informacji o obiekcie GESUT. Zaś kolejne przepisy § 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu dalsze informacje odnoszące się do obiektów.

Opisane dane nie pokrywają się z informacjami żądanymi przez skarżącą, a opisanymi w pkt od 7 do 12 oraz od 15 do 16 wniosku.

W powołanych przepisach obejmujących zakres danych gromadzonych w GESUT brak informacji odnoszących się kierunków przepływu i tłoczenia wody, zmiany kierunku przepływu, ciągłości technologicznej sieci. Nie ma także informacji odnoszących się do uzgodnień z innymi organami oraz informacji o podejmowanych czynnościach weryfikacyjnych. Fakt ten zresztą organ potwierdził pośrednio w piśmie z dnia 17 marca 2026 r. wskazując, że uzyskanie tych danych na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i aktów wykonawczych do tej ustawy nie jest możliwie, z uwagi na zakres danych objętych zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Organ nie wskazał przy tym, że takimi informacjami nie dysponuje. Tym samym nie udzielił skarżącej informacji odnoszących się do zagadnień nieobjętych zakresem zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz GESUT. Dotyczy to zagadnień opisanych w pkt od 7 (w zakresie zachowania ciągłości hydraulicznej), pkt 8 i 9 wniosku, a także pkt od 10 do 12 oraz 15 i 16 wniosku.

W tym zakresie żądane przez skarżąca informacje odnoszące się zarówno do majątku publicznego oraz podmiotów opisanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasad funkcjonowania ww. podmiotów stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu. Jak wskazano organ nie wykazał, że w tym zakresie istnieje inny tryb pozyskania informacji, nie wskazał także aby takimi informacjami nie dysponował. Nie udostępniając skarżącej opisanych informacji organ dopuścił się bezczynności.

Poglądu tego nie mogą zmienić wskazywane przez organ pisma z dnia 11 i 31 lipca 2025 r., gdyż nie odnoszą się one do problematyki poruszanej w opisanych punktach wniosku skarżącej.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na tej podstawie Sąd stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania pkt 7, 8,9,10,11,12,15 i 16 wniosku skarżącej z dnia 24 lutego 2026 r. (oznaczonego w piśmie jako wniosek z dnia 25 lutego 2026 r.).

Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Z akt sprawy wynika, że organ nie uchylał się od rozpoznania wniosku Skarżącej, a przyjęty tok postępowania wynikał z błędnej wykładni przepisów prawa, co wyklucza kwalifikację rażącego naruszenia prawa. Wobec tego w pkt I sentencji wyroku Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie w pkt II sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej w opisanym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, co ma umocowanie prawne w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pkt III sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę, co odnosi się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z tego przepisu w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, dostępny w: CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, dostępny w: CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna oraz grzywna znajdą zastosowanie w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona.

Orzeczenie w tym względzie, oddalające skargę w pozostałym zakresie, obejmuje także ocenę skargi strony w co do pkt 6, 13, 14 i 17 wniosku. W zakresie pkt 6 organ wskazał bowiem skarżącej dokument na podstawie, którego uznaje, że sporna magistra jest obecnie czynna. Dokumentacja ta znana była skarżącej, na co wskazuje organ i co wynika z decyzji z dnia 8 grudnia 2025 r., której skarżąca była stroną, a zatem do tych materiałów miała dostęp w trybie art. 73 k.p.a.

W zakresie pytań oznaczonych nr 13 i 14 wniosku odnoszących się do przebiegu magistrali i jego spójności w bazach GESUT na terenach sąsiednich (w tym obręb J.) oraz potwierdzającej to dokumentacji, to dane te są dostępne w bazie GESUT i zasobie geodezyjnym, o czym organ poinformował skarżącą pismem z dnia 10 marca 2026 r. wskazując na odrębny tryb umożliwiający uzyskanie tych danych. W kolejnym piśmie z dnia 17 marca 2026 r. wskazując także na fakt, że informacje te skarżąca posiadała w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 8 grudnia 2025 r., której była stroną.

Jeśli zaś chodzi o pytanie ujęte w pkt 17 to sposób jego sformułowania wskazuje, że skarżąca nie domaga się podania określonych faktów, ale kwestionuje pogląd przyjęty przez organ. Przedmiotem wniosku o informację publiczną mogą być natomiast wyłącznie fakty, dane i dokumenty pozostające w posiadaniu organu. Nie można zatem w trybie dostępu do informacji publicznej domagać się od organu opinii, stanowisk, ocen czy wyjaśnień odnośnie do różnych kwestii przedstawianych we wniosku o udzielenie informacji, chyba że taka opinia, stanowisko, ocena lub wyjaśnienia zostały przez organ już wcześniej sformułowane i utrwalone w formie dokumentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 153/25, dostępne w CBOSA) Skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest bowiem środkiem, który ma wyłącznie na celu zagwarantowanie uzyskania dostępu do informacji publicznych, czyli pewnego, ściśle określonego rodzaju danych posiadanych przez podmiot zobowiązanych do ich udostępnienia. Skarga ta nie jest natomiast środkiem służącym do kwestionowania uzyskanych danych, jak też do kontroli działań lub zaniechań organów administracji publicznej w wykonywaniu zadań publicznych innych niż udostępnianie informacji publicznej. Tym samym polemika skarżącej ze stanowiskiem organu w zakresie podstawy uznania przez organ wpisu magistrali jako czynnej w przypadku wskazywanego przez stronę braku dokumentów potwierdzających jej funkcjonowanie; braku ciągłości; zmiany kierunku przepływu; likwidacji infrastruktury źródłowej pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie.

Wobec tego zarzuty bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 6, 13, 14 i 17 wniosku jako niezasadne należało oddalić, co znajduje umocowanie w art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach wsparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).

Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).