Rada nadzorcza banku kwestionowała konflikt interesów w BFG. Sąd oddalił skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Bankowy Fundusz Gwarancyjny (dalej: "BFG", "Organ", "Fundusz"), wszczął przymusową restrukturyzację wobec [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "[...]", "Bank"), umorzył – według stanu na koniec dnia wszczęcia przymusowej restrukturyzacji – enumeratywnie wskazane instrumenty kapitałowe, wyemitowane przez Bank wraz z należnymi odsetkami (akcje i obligacje), zastosował wobec Banku instrument przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej, w ten sposób, że do instytucji pomostowej Bank BFG S.A. z dniem 3 października 2022 r. przeniesiono wskazane w decyzji składniki majątkowe z jednoczesnym enumeratywnym wskazaniem wyjątków, m.in. praw majątkowych wynikających z czynności faktycznych, prawnych lub czynów niedozwolonych dotyczących umów kredytów i pożyczek denominowanych we franku szwajcarskim (CHF) lub indeksowanych kursem franka szwajcarskiego (CHF) oraz roszczeń wynikających z tych praw majątkowych, w tym objętych postępowaniami cywilnymi, administracyjnymi, niezależnie od daty ich podniesienia; ustanowił w podmiocie w restrukturyzacji administratora, określając szczegółowo jego uprawnienia oraz zobowiązania wobec Funduszu.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 22 grudnia 2021 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "Komisja"), z dniem 27 grudnia 2021 r. ustanowiła w [...] kuratora w celu poprawy sytuacji finansowej Banku ze względu na wykonywanie działalności z naruszeniem przepisów oraz powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych w związku z niespełnianiem przez Bank minimalnych norm regulacyjnych przewidzianych w art. 92 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych oraz zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U.UE. L. z 2013 r. Nr 176, str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie (UE) 575/2013").

Pełnienie funkcji kuratora Komisja powierzyła BFG, zobowiązując Organ do monitorowania działań podejmowanych przez Bank w celu: przywrócenia współczynników kapitałowych do poziomów spełniających wymogi regulacyjne; odbudowania przez Bank trwałej rentowności, poprawy jakości aktywów, zapewnienia efektywności wdrażanego planu naprawy Banku lub jego aktualizacji, w przypadku zatwierdzenia ich przez KNF. BFG zobowiązany został ponadto do składania KNF, w formie pisemnej, miesięcznych sprawozdań ze swojej działalności zawierających ocenę sytuacji finansowej Banku wraz ze wskazaniem i oceną potencjalnych ryzyk oraz stanu sporządzenia planu naprawy lub jego aktualizacji i realizacji przez Zarząd Banku określonych w nim działań naprawczych; uczestnictwa we wszystkich posiedzeniach organów Banku oraz posiedzeniach komitetu audytu Banku; przedstawiania informacji na temat bieżącej sytuacji Banku na posiedzeniach KNF oraz udzielania informacji na ten temat na każde żądanie Komisji; wykonywania wszelkich uprawnień kuratora wynikających z przepisów prawa, przestrzegania zasad ochrony informacji oraz tajemnic ustawowo chronionych, z którymi kurator zapoznał się w trakcie wykonywania powierzonej funkcji, w tym w szczególności tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 10a ustawy - Prawo bankowe oraz tajemnicy bankowej.

Pismem z 18 sierpnia 2022 r. KNF poinformowała BFG o zagrożeniu upadłością Banku i braku przesłanek wskazujących na to, że możliwe do podjęcia działania nadzorcze lub działania Banku pozwolą we właściwym czasie usunąć to zagrożenie.

Równolegle do działań nadzorczych prowadzonych przez KNF, BFG podjął działania w celu przygotowania procesu przymusowej restrukturyzacji w przypadku dalszego pogorszenia się sytuacji Banku, obejmujące poszukiwanie podmiotu zainteresowanego przejęciem Banku, wystąpienie do Banku o informacje niezbędne do realizacji zadań BFG, a także poszukiwanie podmiotu do dokonania oszacowania wartości aktywów i pasywów Banku.

BFG, działając jako organ do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, wszczął postępowanie w przedmiocie podjęcia decyzji: o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec [...] (uchwała Zarządu BFG z 14 marca 2022 r. nr [...]) oraz o umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych lub zobowiązań kwalifikowanych wobec [...], powołaniu administratora oraz zastosowaniu instrumentów przymusowej restrukturyzacji wobec [...] (uchwały Zarządu BFG z 30 sierpnia 2022 r. nr [...], nr [...] i [...]).

Po uzyskaniu opinii KNF, zgody Ministra Finansów oraz opinii Rady BFG, powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2022 r., BFG, na podstawie art. 101 ust. 7, 10, 12, 12a i 12b w zw. z art. 11 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 793, z późn. zm., dalej: "ustawa o BFG"), wszczął przymusową restrukturyzację wobec Banku.

Powyższa decyzja BFG z [...] września 2022 r. została zaskarżona przez Radę Nadzorczą [...] (dalej: "Skarżąca"), która wniosła o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 oraz 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o BFG, a także przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze, alternatywnie – w razie nieprzyjęcia argumentacji skarżącej – o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE", "Trybunał") pytań prejudycjalnych wskazanych w skardze, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca, na podstawie art. 137 ust. 7 w zw. z art. 101 ust. 12 ustawy o BFG zaskarżyła także w całości zawarte w decyzji Oszacowania 1 i 2 z 24 września 2022 r. sporządzone przez D. sp. z o.o. sp. k.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o BFG oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu jakim jest Raport z Oszacowania 1 sporządzony 24 września 2022 r., stanowiący załącznik do decyzji (dalej: "Oszacowanie 1"), którego konkluzje o rzekomej abuzywności klauzul indeksacyjnych w umowach kredytów walutowych Banku są sprzeczne z charakterem tych klauzul oraz orzeczeniami wydanymi na podstawie takich umów, o czym Organ musiał wiedzieć, znając dokumenty Banku, jako organ przymusowej restrukturyzacji i jego kurator oraz polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji rozbieżności pomiędzy kwotą rezerwy na kredyty walutowe zawiązanej w Oszacowaniu 1 a skonsolidowanym sprawozdaniem finansowym Banku na dzień 31 marca 2022 r., którego BFG nie kwestionował jako kurator Banku;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o BFG, jak również art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodu jakim jest Raport z Oszacowania 2, sporządzony 24 września 2022 r., stanowiący załącznik do decyzji (dalej: "Oszacowanie 2"), którego konkluzje w zakresie czasu trwania potencjalnego postępowania upadłościowego Banku są wewnętrznie sprzeczne, tj. w jednym miejscu Oszacowania 2 czas ten jest oceniany na lat 20, a w innym na ok. 5 lat (w scenariuszu optymistycznym) do 6 lat (w scenariuszu pesymistycznym) i na braku wyjaśnienia ww. rozbieżności w uzasadnieniu decyzji;

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 173, str.190 ze zm., dalej: "dyrektywa 2014/59/UE") polegające na prowadzeniu i rozstrzygnięciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji w warunkach niedopuszczalnego konfliktu interesów po stronie Organu, wynikającego z jednoczesnego pełnienia przez BFG funkcji kuratora Banku i organu przymusowej restrukturyzacji, co doprowadziło do wykreowania przez Organ przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wskazanej w art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o BFG;

- art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 11 ust. 5 ustawy o BFG poprzez uznanie, że stan w którym BFG prowadzi i rozstrzyga postępowanie administracyjne w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji w warunkach niedopuszczalnego konfliktu interesów po stronie Organu, wynikającego z jednoczesnego pełnienia przez BFG funkcji instytucji gwarantującej depozyty bankowe i organu przymusowej restrukturyzacji, które to funkcje nie są od siebie oddzielone, jest dopuszczalny w świetle ww. przepisu dyrektywy, mimo że taka sytuacja wypełniała znamiona rażącego naruszenia gwarancji proceduralnej niezależności organu zawartej w dyrektywie 2014/59/UE i doprowadziła do wykreowania przez Organ przesłanki wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wskazanej w art. 101 ust. 7 pkt 3 ustawy o BFG;

- art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o BFG przez wydanie decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji Banku podyktowanej spełnieniem przesłanki braku możliwości uchylenia zagrożenia upadłością Banku, w sytuacji gdy w ten sposób państwo odnosi korzyści z własnego bezprawnego działania, zatem wbrew zasadzie ex iniuria non oritur ius, które to działanie polegało na wprowadzeniu dodatkowych wymogów kapitałowych Banku wbrew obiektywnym potrzebom regulacyjnym i wbrew przepisowi art. 124 ust. 2 rozporządzenia (UE) 575/2013 oraz na wywołaniu wśród klientów Banku paniki bankowej, która skutkowała znacznym odpływem depozytów z Banku i utratą zaufania rynku do Banku;

- art. 66 pkt 1 i 3 w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy o BFG poprzez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie, skutkujące ustaleniem, że Bank spełnia funkcje krytyczne, w sytuacji gdy pełni funkcję depozytariusza co do kwot przekraczających 80 mln złotych wobec zaledwie dwóch jednostek samorządu terytorialnego i są to kwoty, których utrata przez te jednostki samorządu terytorialnego nie może zagrozić stabilności finansowej państwa, jak również poprzez brak analizy rzeczywistego poziomu depozytów jednostek samorządu terytorialnego w Banku w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji BFG;

- art. 66 pkt 1 ustawy o BFG, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu przy ustalaniu przesłanki interesu publicznego odzysku BFG w postępowaniu upadłościowym, który to odzysk według Oszacowania 2 pozwalałby na pokrycie 100% kosztów postępowania upadłościowego oraz zwrot 100% roszczenia regresowego BFG z tytułu wypłaty środków gwarantowanych, w tym ewentualnego finansowania zwrotnego zaciągniętego w tym celu przez BFG ze środków państwowych lub prywatnych;

- art. 66 pkt 2 ustawy o BFG poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że scenariusz przymusowej restrukturyzacji w porównaniu do likwidacji w formie upadłości nie jest korzystniejszy z punktu widzenia ograniczenia wykorzystania funduszy publicznych, ponieważ nie ma konieczności angażowania funduszy publicznych w żadnym z tych scenariuszy;

- art. 66 pkt 1 ustawy o BFG w zw. z art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich (Dz. U. UE. L. z 1993 r. Nr 95, str. 29) stosowanymi bezpośrednio i w związku z art. 101 ust. 10 ustawy o BFG poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie analizy wpływu potencjalnej przymusowej restrukturyzacji Banku na sytuację kredytobiorców walutowych w kontekście celu, jakim jest ochrona zaufania do sektora finansowego oraz przez zaniechanie analizy proporcjonalności wdrożenia resolution w stosunku do zidentyfikowanych przez BFG celów przymusowej restrukturyzacji, w sytuacji, gdy (i) wszczęcie przymusowej restrukturyzacji Banku uniemożliwia wstrzymanie wykonywania potencjalnie nieważnych umów kredytowych – co petryfikuje zawartą w tych umowach nierównowagę stron; oraz (ii) nadpłaty kredytów walutowych ponad ich kapitał wyrażony w złotych, dokonane na podstawie unieważnionych umów kredytowych, nie będą podlegały odzyskaniu z masy upadłości Banku, a tym samym będą przeznaczone na sfinansowanie procesu przymusowej restrukturyzacji, w sytuacji gdy BFG i System Ochrony Banków Komercyjnych S.A. z siedzibą w W. będąca współwłasnością dziewięciu banków komercyjnych (dalej: "SOBK"), tj. akcjonariusze instytucji pomostowej, która przejęła "zdrowe" aktywa [...], odniosą korzyści ze sprzedaży akcji w instytucji pomostowej;

- art. 130b ust. 1 i 2 oraz art. 130j ust. 1, 2, 5 oraz 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Prawo bankowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 2439, z późn. zm., dalej: "p.b") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczają one przyznanie przez SOBK bezzwrotnej dotacji [...], jako podmiotowi, który nie jest ani uczestnikiem SOBK, ani przejmującym bank, ani organem przymusowej restrukturyzacji i uznanie tej dotacji za dopuszczalny element finansowania przymusowej restrukturyzacji [...];

- art. 274 w zw. z art. 70 ust. 2b ustawy o BFG poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wykorzystaniu do pokrycia straty Banku z funduszy pozostających w dyspozycji BFG w sytuacji, gdy zdaniem Rady nie było do tego podstaw z uwagi na to, że w aktywach [...] nigdy nie znalazła się wierzytelność wobec SOBK, ponieważ czynność prawna kreująca taką wierzytelność była pozorna, tj. ukrywała bezzwrotne finansowanie udzielone faktycznie instytucji pomostowej, a nie [...].

W odpowiedzi na skargę BFG podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, odniósł się do zarzutów i wniosków powołanych w skardze, uznając je za niezasadne oraz wniósł o oddalenie skargi. Wskazał m.in., że kurator banku nie pełni funkcji nadzoru do celów rozporządzenia (UE) 575/2013 i dyrektywy 2013/36/UE, nie występuje konflikt interesów pomiędzy funkcjami kuratora banku oraz gwaranta depozytów bankowych a funkcjami organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Organ ponadto oświadczył, że wprowadził rozwiązania organizacyjne i strukturalne, które służyły stworzeniu gwarancji operacyjnej niezależności i uniknięcia konfliktu interesów między realizacją funkcji ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a realizacją innych funkcji, w tym także wykonywaniem funkcji nadzorczych.

Postanowieniem z 26 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana z 2012 r. - Dz. Urz. U.E. z dnia 26 października 2012 r. nr C 326 str. 1 i nast.) skierował do TSUE cztery pytania prejudycjalne w kwestiach mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wyrokiem z 12 grudnia 2024 r. sygn. C-118/23 TSUE orzekł że:

1) Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: stoi on na przeszkodzie stosowaniu krajowego przepisu proceduralnego nakładającego na sąd właściwy do rozpoznania skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego obowiązek połączenia wszystkich wniesionych do niego skarg na tę decyzję, jeżeli stosowanie tego przepisu jest sprzeczne z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.

2) Artykuł 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy do sądu krajowego wniesiono większą liczbę skarg na decyzję krajowego organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji o przyjęciu środka w zakresie zarządzania kryzysowego, z których jedna została wniesiona przez organ instytucji objętej procedurą restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oddalenie tylko tej jednej skargi jako bezzasadnej nie pozwala uznać, że zapewniono przestrzeganie prawa do skutecznego środka prawnego w odniesieniu do każdej innej osoby, której ta decyzja dotyczy i która również wniosła na nią skargę, podnosząc zarzuty, które nie zostały uwzględnione w wydanym wyroku i które w każdym razie nie były przedmiotem kontradyktoryjnej debaty pozwalającej tej osobie na przedstawienie swojej sprawy.

3) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również funkcje tymczasowego administratora w rozumieniu art. 29 tej dyrektywy, ze zmianami, lub funkcje gwaranta depozytów w rozumieniu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/49/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów, w związku z czym nakłada on obowiązek przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji.

4) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, zmienionej dyrektywą 2019/879, należy interpretować w ten sposób, że: w sytuacji gdy krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji pełni również "funkcje nadzoru" lub "inne funkcje" w rozumieniu tego postanowienia oraz w braku wewnętrznych przepisów na piśmie mających na celu zapewnienie niezależności operacyjnej tego organu i zapobieganie konfliktom interesów między jego funkcjami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami, przestrzeganie tych wymogów może jednak wynikać z wprowadzenia w tym celu wystarczających środków organizacyjnych i innych środków. Wspomniany przepis nie oznacza jednak ani tego, że decyzje dotyczące funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz te dotyczące innych funkcji wspomnianego organu muszą być podejmowane przez różne jednostki decyzyjne, ani tego, że wewnętrzne działy tego samego organu nie mogą świadczyć usług wsparcia zarówno pracownikom przydzielonym do pełnienia funkcji w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, jak i pracownikom przydzielonym do pełnienia innych funkcji, bez uszczerbku dla przepisów dotyczących tajemnicy zawodowej. Jeżeli istnieją przewidziane w tym postanowieniu przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji w przypadku odwołania od decyzji tego organu, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 20 grudnia 2024 r. BFG został wezwany o przedstawienie uzgodnień strukturalnych, o których mowa w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE. W odpowiedzi, organ, w załączeniu do pisma z 27 grudnia 2024 r., w którym zaprzeczył istnieniu konfliktu interesów w ramach realizacji poszczególnych funkcji, przedłożył do akt sprawy szereg dokumentów dotyczących funkcjonowania i organizacji pracy w BFG, w tym:

1. zarządzenie nr 3/DPPR/2020 Prezesa Zarządu BFG z 27 stycznia 2020 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Planowania Przymusowej Restrukturyzacji;

2. zarządzenie nr 4/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z 1 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia zakresu wzajemnego zastępowania się członków Zarządu BFG w okresie ich nieobecności w miejscu pracy;

3. zarządzenie nr 7/BRZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z 17 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia Zasad etyki pracowników BFG;

4. zarządzenie nr 10/DPR/2021 Prezesa Zarządu BFG z 12 kwietnia 2021 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji;

5. zarządzenie 13/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z 28 lipca 2022 r. w sprawie podziału zadań pomiędzy członków Zarządu BFG oraz określenia zakresu nadzoru członków Zarządu nad komórkami organizacyjnymi Biura BFG;

6. zarządzenie nr 14/BZ/2022 Prezesa Zarządu BFG z 28 lipca 2022 r. w sprawie określenia schematu organizacyjnego Biura BFG;

7. zarządzenie nr 16/DAW/2022 Prezesa Zarządu BFG z 1 września 2022 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Analiz i Wczesnego Ostrzegania;

8. zarządzenie nr 16/DGD/2019 Prezesa Zarządu BFG z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów;

9. zarządzenie nr 17/DGD/2021 Prezesa Zarządu BFG z 23 września 2021 r. zmieniające zarządzenie w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów;

10. uchwałę nr 66/2020 Rady BFG z 28 października 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zarządu BFG;

11. uchwałę nr 273/BZ/2022 Zarządu BFG z 28 lipca 2022 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Biura Bankowego Funduszu Gwarancyjnego;

12. uchwałę nr 123/DAW/2021 Zarządu BFG z 1 lipca 2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu rekrutacji kandydatów na pełnomocnika BFG do realizacji zadań kuratora;

13. uchwałę nr 124/DAW/2021 Zarządu BFG z 1 lipca 2021 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji wykonywania funkcji kuratora przez BFG;

14. uchwałę nr 36/2022 Rady BFG z 27 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Zarządu BFG;

15. zarządzenie 32/DK/2019 Prezesa Zarządu BFG z 8 listopada 2019 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy BFG;

16. zarządzenie nr 26/DK/2020 Prezesa Zarządu BFG z 24 lipca 2020 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie wprowadzenia Regulaminu pracy BFG;

17. uchwałę nr 531/BZ/2022 Zarządu BFG z 23 grudnia 2021r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Biura BFG;

18. zarządzenie nr 10/DGD/2020 Prezesa Zarządu BFG z 11 lutego 2020 r. w sprawie określenia Regulaminu organizacyjnego Departamentu Gwarantowania Depozytów.

Skarżąca pismem z 23 stycznia 2025 r. podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz przedstawiła dodatkową argumentację na jego poparcie. Nawiązując do opinii Rzecznika Generalnego i wyroku TSUE, wskazała dodatkowe zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, akcentując okoliczność, że jej zdaniem BFG nie spełnia cech organu przymusowej restrukturyzacji. W konsekwencji nie da się stwierdzić, czy w toku deklarowanych przez Organ konsultacji – między poszczególnymi jednostkami realizującymi różne funkcje – poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, nie doszło do sytuacji, w której decyzja o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji faktycznie realizuje cele inne niż cele przymusowej restrukturyzacji.

Wyrokiem z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 2964/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd pierwszej instancji"), po rozpoznaniu skargi Skarżącej na decyzję BFG z [...] września 2022 r. nr [...], na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sporu była kwestia, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – z powodów wskazanych przez TSUE – wynikający z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE obowiązek wprowadzania odpowiednich uzgodnień strukturalnych został zrealizowany.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle przedłożonych przez organ dokumentów i udzielonych wyjaśnień brak jest podstaw do wnioskowania, że wprowadzono przepisy wewnętrzne określające zasady procedowania spraw w ramach funkcji BFG jako organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, gwarantowania depozytów i tymczasowego administratora z uwzględnieniem operacyjnej niezależności tych funkcji oraz uniknięcia konfliktu interesów. Organ nie przedstawił także środków organizacyjnych lub innych odpowiednich środków, które mogłyby ten cel realizować. Przedstawione dokumenty i udzielone przez BFG wyjaśnienia nie pozwalają przyjąć, że doszło do ustanowienia takich zasad wymiany informacji, konsultacji i wzajemnej współpracy pomiędzy pracownikami zaangażowanymi w różne funkcje BFG, które służyłyby niezależności operacyjnej i uniknięciu konfliktu interesów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle analizy uregulowań przyjętych w ramach funkcjonowania BFG, całkowicie niewystarczające – oraz niewykazane – jest twierdzenie Organu, że realizacja wskazanego celu została osiągnięta poprzez wprowadzenie technicznych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo informacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w takiej szczególnej sytuacji, gdy różne funkcje zostały skupione w ramach jednego organu, lecz mają być od siebie niezależnie realizowane, reguły współpracy, wymiany informacji czy konsultacji powinny być precyzyjnie określone i wdrożone w ramach przyjętych w tym zakresie procedur. Wprawdzie pracownicy poszczególnych Departamentów realizujących różne funkcje BFG, formalnie zostali oddzieleni od siebie strukturalnie w ramach przypisania ich do pracy w konkretnym Departamencie i z tego względu podlegają odrębnym trybom sprawozdawczości, jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozdzielenie to nie może zostać uznane za wystarczające.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wymagania określone w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE stanowią gwarancję realizacji zasady bezstronności działania organu ds. przymusowej restrukturyzacji, w szczególności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Bezstronność procedowania ma być zagwarantowana, a także przestrzegana przy wykonywaniu zadań organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie standardy te nie zostały zachowane, a uchybienie wymogom z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE może – tak jak to stwierdził TSUE w wyroku C-118/23 – zakłócać podejmowanie decyzji w charakterze organu do spraw restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Z tych przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro decyzja BFG została wydana z uchybieniem powyższym wymogom, to doszło do jej podjęcia w zniekształconym procesie, w konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o BFG w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stwierdzeniem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wniesionej przez BFG od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 marca 2026 r., II GSK 2388/25 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w związku z tym, że prawną podstawę kontrolowanego wyroku współkształtowało orzeczenie TSUE w sprawie C-118/23 oraz art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE w rozumieniu wynikającym z tego orzeczenia, to Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał, w sposób w jaki należałoby tego oczekiwać, znaczenia odpowiedzi TSUE na czwarte pytanie prejudycjalne, w tym również w relacji do przepisów prawa krajowego, które w równym i takim samym stopniu współkształtowały podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w rozpatrywanej sprawie, co odnosi się do art. 105 ust. 2 ustawy o BFG, z którego wynika, że przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa.

NSA stwierdził, że zachowanie wymogu wynikającego z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE stanowi konieczny warunek oceny, że wydana przez ten organ decyzja została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, która to ocena jest przeprowadzana na etapie rozpatrywania środka prawnego od decyzji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Przedmiotem oceny oraz kontroli przeprowadzanej na etapie rozpatrywania środka prawnego od decyzji organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji jest to, czy – jak twierdzi ten organ – w prowadzonym przed nim postępowaniu niezbędne i wystarczająco opisane przepisy wewnętrzne na piśmie istniały i były przestrzegane, a w sytuacji ich braku, czy w postępowaniu tym były przestrzegane wystarczające środki organizacyjne i inne środki wprowadzone w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów między funkcjami w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a innymi funkcjami. W sytuacji istnienia przepisów wewnętrznych na piśmie – a więc tak jak w rozpatrywanej sprawie – przedmiot tej oceny oraz kontroli nie może więc abstrahować od analizy działań organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz ich celu – który został określony w przepisach powszechnie obowiązującego prawa – albowiem tylko i wyłącznie w ten sposób jest możliwe potwierdzenie albo zanegowanie twierdzenia organu odnośnie do przestrzegania przez ten organ wymienionych przepisów wewnętrznych wprowadzonych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów. NSA podkreślił, że z całą pewnością nie służy temu ocena i kontrola, której przedmiot został, tak jak w rozpatrywanej sprawie, ograniczony do samych przedłożonych na wezwanie Sądu pierwszej instancji przepisów wewnętrznych obowiązujących w BFG oraz do ich krytycznej analizy i oceny, a co za tym idzie do wniosków, których trafność i zasadność musi być podana w wątpliwość, a to wobec braku jakiegokolwiek ich odniesienia do działań organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podejmowanych w postępowaniu zwieńczonym zaskarżoną decyzją oraz braku ich zestawienia z tymi działaniami, celami tychże działań oraz ich konsekwencjami, które miałyby – mogłyby – wbrew stanowisku Organu prowadzić do wniosku, że decyzja ta nie została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie konkretnie okoliczności sprawy miałyby przekonywać o naruszeniu przez BFG zasady bezstronności, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miałyby stanowić inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej mierze ograniczył się bowiem wyłącznie do krytycznej oceny przepisów wewnętrznych BFG, czy też wprowadzonych środków organizacyjnych i innych środków, nie wyjaśniając jednocześnie na czym miałoby polegać stronnicze lub potencjalnie tendencyjne, czy też wręcz wprost tendencyjne działanie BFG w rozpatrywanej sprawie, które stanowiąc inne naruszenie przepisów postępowania miałoby nie pozostawać bez istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji, która miałaby tym samym nie zostać podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W ocenie NSA, nie jest również przekonująca, teza Sądu pierwszej instancji, z której wynika, że przepisy wewnętrzne (czy też środki organizacyjne i inne odpowiednie środki) nie były wystarczające, czy też dostatecznie opisane i dookreślone, dostatecznie skonkretyzowane, precyzyjnie sformułowane, precyzyjnie zdefiniowane dla zapewnienia realizacji niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów.

W toku niniejszego (ponownego) postępowania sądowego, Skarżąca przedłożyła pismo procesowe z 8 września 2026 r., w którym podtrzymała wszystkie zarzuty wobec decyzji BFG z [...] września 2022 r., jak również wszystkie twierdzenia prezentowane w toku postępowania. Wniosła o ponowne wydanie wyroku stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wskazała na ujawnione, po wydaniu wyroku NSA, okoliczności świadczące o występowaniu w strukturach BFG konfliktu interesów wykluczającego możliwość uznania, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach niezależności wymaganej od organu administracji publicznej, związane z postępowaniem upadłościowym [...], w tym w szczególności na zatrudnianiu w [...] przez syndyka [...] M. K. ówczesnych pracowników BFG, mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji; oponowaniu BFG wobec ustanowienia w postępowaniu upadłościowym [...] Rady Wierzycieli, zapewniającej podmiotom innym niż BFG możliwość kontrolowania czynności syndyka oraz podejmowaniu przez syndyka [...] M. K., o którego ustanowienie wnioskował Organ, działań wyłącznie w interesie BFG, ze szkodą dla pozostałych wierzycieli.

Skarżąca wniosła, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do niniejszego pisma dokumentów, tj.: 1) artykułu Gazety Wyborczej "Bankowy Fundusz Korupcyjny. Urzędnicy BFG wybrali syndyka, a potem zaczęli dla niego fikcyjną pracę" opublikowanego 15 czerwca 2026 r.; 2) postanowienia o ogłoszeniu upadłości [...] z 20 lipca 2023 r.; 3) wiadomości e-mail wysłanej przez F. D. (rzecznika prasowego BFG) do W. C. (dziennikarza [...]) 12 czerwca 2026 r.; 4) pisma BFG z 9 marca 2026 r., skierowanego do Kancelarii [...] sp. z o.o.; 5) decyzji Ministra Sprawiedliwości z 4 maja 2026 r., nr [...] o zawieszeniu M. K. praw wynikających z licencji doradcy restrukturyzacyjnego; 6) pisma BFG z 19 maja 2026 r. złożonego w toku postępowania upadłościowego [...] Banku; 7) stanowiska BFG z 22 kwietnia 2026 r. - odpowiedzi na zarządzenie sędziego - komisarza z 20 marca 2026 r. w przedmiocie ewentualności ustanowienia Rady Wierzycieli w toku postępowania upadłościowego [...] Banku; 8) pisma BFG z 11 grudnia 2023 r. złożonego w toku postępowania upadłościowego [...] Banku wraz z poprzedzającym go pismem z 27 października 2023 r.; 9) audytu postępowania upadłościowego [...] Banku z 10 lipca 2026 r.; 10) zawiadomienia o wszczęciu śledztwa z 28 sierpnia 2024 r.; 11) wniosku A. sp. z o.o. z 7 maja 2026 r. o wyznaczenie nowego syndyka w toku postępowania upadłościowego [...] Banku z pominięciem opinii BFG; 12) komunikatu Ministra Sprawiedliwości z 10 sierpnia 2026 r. w sprawie zarządzenia lustracji postępowania upadłościowego [...] Bank S.A.; 13) komunikatu Ministra Sprawiedliwości z 22 kwietnia 2026 r. dotyczącego postępowania upadłościowego [...].

Skarżąca podniosła, że przedłożone dokumenty wskazują na istotne okoliczności dotyczące samego BFG oraz zatrudnionych w jego strukturach ówcześnie kluczowych pracowników i potwierdzają, że osoby prowadzące postępowanie i biorące udział w wydaniu zaskarżonej decyzji działały w warunkach rażącego konfliktu interesów.

W piśmie procesowym z 15 września 2026 r. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie kolejnych dowodów z dokumentów, tj.: decyzji Ministra Sprawiedliwości z 4 maja 2026 r. nr [...] (tej samej, która została powołana w piśmie Skarżącej z 8 września 2026 r.); pisma BFG z 23 czerwca 2026 r. nr [...] stanowiącego odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej; wydruku informacji ze strony Kancelarii [...] z 5 października 2022 r. zatytułowanej [...] doradcą Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przymusowej restrukturyzacji [...]; wydruku artykułu opublikowanego w Gazecie [...] 14 lipca 2025 r. pod tytułem Zamknięty układ syndyka [...] Banku. Kancelarie zarabiają miliony; wydruku artykułu opublikowanego w Gazecie [...] 15 czerwca 2026 r. pod tytułem Bankowy Fundusz Korupcyjny. Urzędnicy BFG wybrali syndyka, a potem zaczęli dla niego fikcyjną pracę; wydruku artykułu opublikowanego w magazynie F. 9 września 2026 r. pod tytułem Co się dzieje z upadłością [...] Banku? Trwa kontrola Ministerstwa Sprawiedliwości. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zwrócenie się przez tutejszy Sąd do Prokuratury Regionalnej we W., Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej z wnioskiem o przesłanie do akt niniejszej sprawy akt prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowych od 2022 r. do maja 2024 r. przez będących funkcjonariuszami publicznymi dyrektora i zastępcę dyrektora Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji BFG oraz innego pracownika tego Funduszu, poprzez wywieranie wpływu na decyzje BFG oraz przekroczenia uprawnień poprzez dodatkowe pełnienie funkcji w Radzie Nadzorczej S. wchodzącej w skład masy upadłości [...] oraz spółki D. wchodzącej w skład masy upadłości [...] Banku, pobieranie wynagrodzenia z tytułu uczestnictwa w organach tych spółek, nieprowadzących faktycznej działalności

Skarżąca wskazała, że przedłożone dokumenty - dowody, mają istotne znaczenie dla obrazu całego procesu związanego z wszczęciem przymusowej restrukturyzacji [...] oraz działań BFG w ramach tego postępowania. Fakt braku strukturalnego oddzielenia poszczególnych funkcji Organu w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i uniknięcia konfliktu interesów jawi się w ich świetle nie jako "przypadkowa niestosowność" czy też niedopatrzenie w zakresie ustanowienia procedur wewnętrznych, ale jako konsekwencja z góry założonego planu, koncepcji polegającej m.in. na wykorzystaniu majątku [...] oraz zatrudnienia tam, po dokonaniu jego przymusowej restrukturyzacji, osób zajmujących wysokie stanowiska w BFG.

BFG w piśmie procesowym z 18 września 2026 r. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi jako bezzasadnej, wskazując, że w sprawie nie można zidentyfikować naruszeń prawa, które dawałyby podstawy do stwierdzenia, że decyzja BFG została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 105 ust. 2 ustawy o BFG. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej przez Skarżącą w piśmie z 8 września 2026 r., Organ wskazał, że nie wpływa ona na ocenę decyzji BFG jako aktu odpowiadającego wymogom prawnym. Pismo Skarżącej nie wnosi do sprawy nowych argumentów, które przesądzałyby o konieczności wydania przez WSA w Warszawie wyroku stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Organu, powołane przez Skarżącą okoliczności dotyczące postępowania upadłościowego [...] i relacji personalnych między byłymi pracownikami BFG a byłym syndykiem, nie mają żadnego przełożenia na ocenę legalności decyzji BFG, bowiem zdarzenia te nastąpiły po jej wydaniu i nie mogą mieć wpływu na prawidłowość uprzednio zakończonego postępowania administracyjnego.

W kolejnym piśmie procesowym z 21 września 2026 r., w uzupełnieniu stanowiska zaprezentowanego w piśmie z 8 września 2026 r., Skarżąca przedłożyła opinię prawną dr M. S. dotyczącą problematyki strukturalnego konfliktu interesów wynikającego z różnych funkcji pełnionych przez BFG i wniosła o uznanie przedstawionej w niej argumentacji prawnej jako argumentacji jej własnej. Jednocześnie zawnioskowała, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego artykułu opublikowanego w magazynie F. 9 września 2026 r. pod tytułem Co się dzieje z upadłością [...] Banku? Trwa kontrola Ministerstwa Sprawiedliwości (tego samego artykułu, który został powołany w piśmie Skarżącej z 15 września 2026 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie wykładni prawa należy rozumieć jako ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Związanie wykładnią prawa oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

W wyroku z 26 marca 2026 r., II GSK 2388/25, NSA wskazał, że ponownie orzekając w sprawie ze skargi Skarżącej na decyzję BFG w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, Sąd uwzględni przedstawione w uzasadnieniu wyroku oceny prawne oraz znaczenie wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., a wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie dotyczy kwestii odnoszącej się do dopuszczalności łączenia funkcji nadzoru lub innych funkcji odpowiedniego organu z funkcją organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, a co za tym idzie dopuszczalności tworzenia i działania organu o takich funkcjach – co jest aż nadto oczywiste w świetle treści art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE oraz pkt 15 do jej wprowadzenia – lecz tego, czy realizując wymienione i powierzone mu funkcje, organ ten uczynił zadość obowiązkowi przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji, co stanowi konieczny warunek oceny, że wydana przez ten organ decyzja została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

W wyroku tym NSA stwierdził, że zachowanie wymogu wynikającego z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, tj. by w ramach właściwych organów funkcje w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji były operacyjnie niezależne od funkcji nadzoru lub innych funkcji odpowiedniego organu, co oznacza potrzebę przyjęcia uzgodnień strukturalnych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej tego organu i uniknięcia konfliktu interesów w odniesieniu do tych funkcji – stanowi konieczny warunek oceny, że wydana przez ten organ decyzja została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, która to ocena jest przeprowadzana na etapie rozpatrywania środka prawnego od decyzji Organu. W sytuacji zatem istnienia przepisów wewnętrznych na piśmie – a więc tak jak w niniejszej sprawie – przedmiot tej oceny oraz kontroli nie może abstrahować od analizy (odzwierciedlonych i utrwalonych w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji) działań Organu oraz ich celu, albowiem tylko i wyłącznie w ten sposób jest możliwe potwierdzenie albo zanegowanie twierdzenia Organu odnośnie do przestrzegania przez ten organ wymienionych przepisów wewnętrznych wprowadzonych w celu zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów. NSA podkreślił, że ustanowienie omawianych przepisów wewnętrznych (zaś w razie ich braku wprowadzenie środków organizacyjnych i innych środków) nie jest natomiast celem samym w sobie, bowiem celem tym jest zapewnienie niezależności operacyjnej i zapobieganie konfliktom interesów, a w konsekwencji ich przestrzeganie przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w prowadzonym postępowaniu, co stanowi przedmiot kontroli inicjowanej środkiem prawnym wniesionym od decyzji tego organu.

Z kolei kontrola, której dokonuje Sąd, nie może ograniczyć się do samych przedłożonych, na wezwanie Sądu, przepisów wewnętrznych obowiązujących w BFG, lecz musi znaleźć swoje odniesienie do działań Organu podejmowanych w postępowaniu zwieńczonym zaskarżoną decyzją oraz ich zestawieniem z tymi działaniami, celami tychże działań oraz ich konsekwencjami, które mogłyby – wbrew stanowisku Organu - prowadzić do wniosku, że decyzja ta nie została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

NSA wskazał ponadto, że w rekapitulacji stanowiska wyrażonego w pkt 4 orzeczenia TSUE, Trybunał stwierdził, że jeżeli istnieją przepisy wewnętrzne na piśmie, brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, lecz oznacza w stosownej sytuacji, że do tego organu należy wykazanie, iż przepisy te były przestrzegane. Wobec funkcji tzw. przepisów wewnętrznie obowiązujących, którymi z całą pewnością są przywołane powyżej przepisy wewnętrzne na piśmie, NSA doszedł do wniosku, że są one adresowane do podmiotów organizacyjnie podległych podmiotowi je stanowiącemu, co na gruncie art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE oznacza, że podmiotem tym jest krajowy organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. W związku z tym, że prawodawca unijny nie określa, ani formy, ani też szczególnego sposobu ich publikacji, może być ona dokonana za pomocą wszelkich służących temu środków, zapewniając możliwość, a co za tym idzie skuteczność zapoznania się z nimi przez ich adresatów. Jeżeli więc, w odniesieniu do istniejących przepisów wewnętrznych na piśmie brak ich publikacji nie powoduje automatycznie nieważności decyzji podjętych przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, to przywołane stanowisko Trybunału prowadzi do wniosku, że wymóg wykazania ich przestrzegania został powiązany z brakiem ich publikacji, a co za tym idzie z brakiem (domniemania) wiedzy adresatów tych przepisów odnośnie do ustanowionych na ich gruncie zasad postępowania oraz nałożonych obowiązków, co właśnie w tego rodzaju sytuacji aktualizowałoby obowiązek wykazania, że mimo braku publikacji, przepisy te były jednak przestrzegane, a więc innymi słowy, że adresaci tych przepisów postępowali zgodnie z ustanowionym na ich gruncie wzorcami działania, a decyzja została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznającego sprawę, dokonaną przez NSA wykładnię prawa należy rozumieć w ten sposób, że zaistnienie ryzyka konfliktu interesów, o którym mowa w art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, a więc czy inna funkcja obecna w organie może wchodzić w konflikt z funkcją resolution, musi mieć charakter obiektywny, a nie domniemany, czy też hipotetyczny – a wyłącznie taki charakter ma argumentacja Skarżącej prezentowana zarówno w skardze, jak i w pozostałych pismach procesowych - czyli musi odnosić się do konkretnych działań Organu. Tym samym, zarzucenie Organowi, że zaskarżona decyzja nie została wydana w warunkach zapewnienia niezależności operacyjnej i zapobiegania konfliktom interesów musi wiązać się ze wskazaniem obiektywnego, a więc konkretnego przykładu na zachodzący konflikt z uwzględnieniem okoliczności tej konkretnej sprawy. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji Skarżącej, zaprezentowanej w ostatnich pismach procesowych, jak i na rozprawie, co do występowania w strukturach BFG konfliktu interesów w związku z późniejszym, tj. już po wydaniu decyzji, zatrudnieniem przez syndyka masy upadłościowej Banku byłych pracowników BFG, którzy wcześniej podejmowali czynności w toku prowadzonego postępowania restrukturyzacyjnego, to o ile negatywnie można ocenić takie działania byłych pracowników BFG, o tyle nie jest to okoliczność, która dowodzi, że w chwili wydawania tej decyzji, organ nie spełniał wymogu operacyjnej niezależności, zwłaszcza, że Sąd wydaje orzeczenie, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji (por. art. 105 ust. 1 ustawy o BFG), a więc nie ocenia zdarzeń, które miały miejsce po jej wydaniu.

Z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, jak również motywów wyroku TSUE wynika, że organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji może pełnić także inne funkcje przy spełnieniu następujących warunków: 1) przyjęcia odpowiednich uzgodnień strukturalnych gwarantujących operacyjną niezależność między trzema funkcjami realizowanymi przez organ; 2) poddania pracowników wykonujących te funkcje oddzielnym trybom sprawozdawczości; 3) przyjęcia i opublikowania przepisów wewnętrznych, w tym o tajemnicy zawodowej i wymianie informacji między różnymi dziedzinami funkcjonowania - przy czym jak wskazał TSUE w swoim wyroku, co zostało także mocno wyartykułowane przez NSA - sam fakt zaniechania publikacji przez BFG przyjętych regulacji wewnętrznych nie oznacza wadliwości działania BFG wydającego decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji i jeżeli brak publikacji tych przepisów zostanie stwierdzony przy rozpatrywaniu skargi na decyzję organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, to do tego organu należy wykazanie, że pomimo tego uchybienia, przestrzegano wspomnianych przepisów, w związku z czym decyzja ta została podjęta wyłącznie z myślą o osiągnięciu jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Co istotne, w uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, odwołując się do wyroku TSUE, że wymogi z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, dotyczące przyjęcia odpowiednich uzgodnień strukturalnych, które dotyczą wyraźnie pracowników, nie oznaczają, że organ administracyjny, któremu powierzono funkcje w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oprócz innych funkcji, musi posiadać odrębną jednostkę decyzyjną, gdy działa jako organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, albowiem taki obowiązek czyniłby bezużyteczną pozostawioną państwom członkowskim możliwość wyznaczenia jako organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji istniejącego organu administracyjnego, ponieważ w praktyce oznaczałby on konieczność powielenia takiego organu.

W ramach BFG, co wynika z Regulaminu organizacyjnego Biura BFG (dalej: "Regulamin"), wyodrębniono 2 departamenty zajmujące się problematyką przymusowej restrukturyzacji, tj. Departament Planowania Przymusowej Restrukturyzacji oraz Departament Przymusowej Restrukturyzacji oraz inne departamenty, w tym wykonujące funkcje BFG jako kuratora, tj. Departament Analiz i Wczesnego Ostrzegania oraz jako gwaranta depozytów, tj. Departament Gwarantowania Depozytów. Z postanowień tych regulaminów wynika, że pracami każdej komórki kieruje inny dyrektor (co wynika z Regulaminów organizacyjnych poszczególnych departamentów) przy współpracy ze swoimi zastępcami oraz kierownikami wydziałów utworzonych w ramach departamentu. Departamenty i ich dyrektorzy podlegają natomiast nadzorowi wskazanych członków Zarządu BFG. Zarówno pracownicy poszczególnych Departamentów, tj. wykonujący zadania w ramach funkcji resolution, jak i gwaranta depozytów, a także funkcji kuratora zostali od siebie strukturalnie oddzieleni (w ramach przypisania ich do pracy w konkretnym Departamencie) i z tego względu podlegają odrębnym trybom sprawozdawczości.

Działania organu spełniającego funkcję resolution obejmowały pierwszy etap procesu przymusowej restrukturyzacji polegający na sporządzeniu planu przymusowej restrukturyzacji, gdzie wyłączną aktywność podejmował Departament Planowania Przymusowej Restrukturyzacji, który zgodnie z Regulaminem wykonuje zadania związane z opracowaniem, przeglądem oraz aktualizacją planów przymusowej restrukturyzacji oraz grupowych planów przymusowej restrukturyzacji, w tym m. in. pozyskuje informacje niezbędne dla przygotowania planów przymusowej restrukturyzacji oraz ich przeglądów lub aktualizacji, przygotowuje materiały analityczne i informacyjne z zakresu planowanej przymusowej restrukturyzacji, dla potrzeb Biura Funduszu, organów Funduszu oraz innych instytucji sieci bezpieczeństwa finansowego w Polsce (§ 18 pkt 10, 12, 13 Regulaminu). Z powyższych zapisów wynika, że Departament ten nie jest angażowany w realizację innych zadań BFG, w tym związanych z funkcją gwaranta depozytów czy z funkcją kuratora.

Kolejny etap, dotyczący działań przygotowawczych służył operacyjnemu wykonaniu wcześniej przyjętej strategii, tj. poszukiwaniu podmiotu zainteresowanego przejęciem Banku (która to weryfikacja okazała się ostatecznie negatywna, bowiem żaden z nich nie wyraził zainteresowania przejęciem); poszukiwaniu podmiotu do dokonania oszacowania wartości aktywów i pasywów Banku (które to czynności wyboru oferenta przeprowadzono prawidłowo, zgodnie z art. 137 ust. 1 i nast. ustawy o BFG - o czym będzie mowa w dalszej część uzasadnienia), czy wreszcie wszczęciu postępowania w przedmiocie podjęcia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec [...] na mocy uchwały Zarządu z 14 marca 2022 r. Etap ten był przygotowany przez Departament Przymusowej Restrukturyzacji, który odpowiadał za realizację zadań operacyjnych mających na celu wykonanie planu przymusowej restrukturyzacji, przyjętego przez Zarząd BFG jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i przed ustanowieniem BFG kuratorem [...], co miało miejsce w 2021 r. Przygotowanie natomiast projektu decyzji, o której mowa w art 11 ust. 4 pkt 1-2 ustawy BFG należy do Wydziału Postępowań i Wsparcia Procesów Restrukturyzacyjnych, działającego w strukturze Departamentu Przymusowej Restrukturyzacji.

Jeśli chodzi o drugą funkcję Organu działającego jako gwarant depozytów, to odpowiedzialny za jego działania Departament Gwarantowania Depozytów realizuje zadania w zakresie zapewnienia przez fundusz wypłat środków gwarantowanych deponentom oraz kontroli prawidłowości danych zawartych w systemach wyliczania podmiotów objętych obowiązkowym systemem gwarantowania depozytów (§ 14 Regulaminu). Departament ten nie bierze udziału w stwierdzaniu przesłanki zagrożenia banku upadłością, bowiem funkcja gwarantowania depozytów ma charakter reaktywny w stosunku do zagrożenia banku upadłością. Środki funduszu gwarancyjnego są wykorzystywane albo do wypłaty środków gwarantowanych (w przypadku upadłości), albo do udziału w finansowaniu przymusowej restrukturyzacji. Wykonywanie funkcji gwarantowania depozytów nie wiąże się z posiadaniem kompetencji do podejmowania decyzji w procesie przymusowej restrukturyzacji. Tym samym Departament ten nie odgrywał żadnej roli ani w procesie określania strategii przymusowej restrukturyzacji [...], ani w samym procesie przymusowej restrukturyzacji.

Z kolei zasady i zakres wykonywania przez BFG funkcji kuratorskiej opisane zostały w Instrukcji wykonywania funkcji kuratora przez BFG. Zadania związane z tą funkcją - w tym rekomendowanie powołania pełnomocnika kuratora oraz współpraca z pełnomocnikiem kuratora - realizuje Departament Analiz i Wczesnego Ostrzegania, który wykonuje zadania związane z analizą sytuacji sektora bankowego i sektora kas, zadania w zakresie wczesnego ostrzegania, a także analizuje i ocenia sytuację ekonomiczno-finansową banków oraz kas, w szczególności realizuje zadania związane z wykonywaniem przez Fundusz funkcji kuratora (§ 12 pkt 16 Regulaminu). Zakres zadań realizowanych w ramach wykonywania funkcji kuratora określa decyzja KNF (§ 3 ust. 1 Instrukcji) oraz rozdział 4 Instrukcji. Strategia przymusowej restrukturyzacji dla [...] została wyznaczona w 2017 r., a KNF wyznaczyła BFG na kuratora dopiero w 2021 r. Wszystkie działania BFG jako kuratora [...] były nakierowane na doprowadzenie do poprawy sytuacji finansowej Banku. Z uwagi jednak na jego trudną sytuację, działania podejmowane przez BFG nie pozwoliły uniknąć konieczności poddania Banku przymusowej restrukturyzacji. Ustalenia natomiast BFG co do braku pozytywnych rokowań są pochodną informacji pozyskanych od KNF, która na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 2 ustawy o BFG, przekazuje Funduszowi informację o braku przestanek wskazujących na możliwość usunięcia zagrożenia upadłością, zaś przed wydaniem decyzji, BFG jest także prawnie zobligowany do zasięgnięcia opinii KNF, na podstawie art. 101 ust. 11 ustawy o BFG. BFG, działając w roli kuratora nie decyduje zatem w tym zakresie samodzielnie, bowiem to opinia KNF stanowi podstawowy materiał dowodowy w tym zakresie.

Przy czym na marginesie należy jedynie wskazać, że w piśmiennictwie podnosi się, że funkcja kuratora banku nie ma interesu w konkurowaniu z funkcją resolution i trudno jest znaleźć jakikolwiek przykład na możliwość wystąpienia tego konfliktu interesu, stąd istnieje jedynie pozorne ryzyko konfliktu interesów z organem resolution. Podobnie jest w przypadku łączenia funkcji organu resolution z funkcją gwaranta depozytów, bowiem w przypadku decyzji wszczynającej postępowanie przymusowej restrukturyzacji to organ resolution ma rolę wiodącą i to on określa kwotę, jaką gwarant depozytów powinien ewentualnie wnieść do postępowania. Stąd odpowiedzialność finansowa gwaranta depozytów jest determinowana przez wiodącą funkcję resolution, a ewentualne konflikty dotyczące rozliczeń rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu, które jest prowadzone obok postępowania o wszczęcie przymusowej restrukturyzacji. Wysokość natomiast kwoty, do jakiej odpowiada gwarant depozytów, określana jest ostatecznie w wycenie dokonywanej przez niezależnego eksperta i potwierdzana w odrębnej decyzji (będącej przedmiotem kontroli sądowej), stąd dyrektywa 2014/59/UE ma do pewnego stopnia wbudowany mechanizm prawny zapobiegania wystąpieniu konfliktu interesów (por. Ceran Dariusz, Kerlin Jakub, "Prawne wyzwania procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków – glosa do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 12.12.2024 r., C-118/23, Rada Nadzorcza [...] S.A. i in. przeciwko Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu", EPS 2025, nr 5).

W ocenie Sądu, w sprawie spełnione zostały także wymogi co do zachowania tajemnicy zawodowej i wymiany informacji w ramach współpracy pracowników. Jeśli chodzi o zasady realizacji zadań, w tym w ramach ewentualnej współpracy przez komórki organizacyjne oraz ich pracowników to wynikają one - stosownie do § 5 ust. 1 Regulaminu - zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących, jak i z norm wewnętrznych aktów prawnych przyjętych w BFG. W § 8 pkt 6 Regulaminu pracy BFG, przewidziano obowiązek zachowania (przez członków Rady Funduszu, członków Zarządu Funduszu, pracowników Funduszu oraz osoby, z którymi Fundusz zawarł umowy o dzieło, umowy zlecenia albo inne umowy o podobnym charakterze) w poufności informacji prawnie chronionych, w tym informacji stanowiących tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 320 ustawy o BFG, przez którą należy rozumieć wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą, lub utrudnić realizację zadań Funduszu (art. 320 ust. 2 ustawy o BFG). Jednocześnie osoba zajmująca stanowisko kierownicze ma obowiązek udostępniać pracownikowi tylko informacje niezbędne i służące prawidłowej realizacji konkretnych zadań (need to know basis), a nie wszystkie dane jakimi dysponuje w ramach zadań prowadzonych w danej komórce (§ 5 ust. 3 pkt 6 Zasad etyki pracowników BFG). Na dyrektorach komórek organizacyjnych ciąży także obowiązek udzielania pracownikowi pełnej informacji tylko w zakresie powierzanych mu zadań oraz sposobu wykonywania pracy na zajmowanym przez pracownika stanowisku, zaś w odniesieniu do zadań realizowanych w komórce dyrektor przekazuje pracownikowi jedynie informacje na temat zagadnień, jakie są w niej realizowane, a nie konkretnych spraw, jeżeli pracownik nie uczestniczy przy ich prowadzeniu (§ 6 pkt 4 i 5 Regulaminu pracy BFG). Akty wewnętrzne przewidują również nadzór nad przestrzeganiem zasad ochrony informacji prawnie chronionych. Nadzór ten oraz sprawowanie funkcjonalnej kontroli wewnętrznej to zadanie przypisane dyrektorom komórek organizacyjnych, zaś nad realizacją zadań komórek i ich dyrektorów nadzór sprawuje wskazany członek Zarządu (§ 6 ust. 3 pkt 4 i 9 oraz ust. 7 Regulaminu).

W sprawie została zachowana także zasada bezstronności, o której mowa w art. 8 k.p.a. i którą zgodnie z odpowiednim stosowaniem przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym w ustawie BFG (art. 11 ust. 5 ustawy BFG), organ miał obowiązek stosować. Bezstronność ta, jak wskazał NSA w swoim wyroku, w wąskim ujęciu jest rozumiana, jako ciążący na organie administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w określony sposób, a mianowicie ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, dokonywania interpretacji przepisów oraz zastosowania tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego, w tym załatwienia sprawy, w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych i wewnętrznych wynikających np. z uprzedzeń, emocji, światopoglądu. Tym samym należy uznać, że ma ona gwarantować, że zarówno postępowanie, jak i w jego wyniku wydane rozstrzygnięcie (decyzja), będą wolne od niemerytorycznych wpływów. W ocenie Sądu, zasada ta została zachowana, bowiem znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że Organ oparł swoje rozstrzygnięcie w procesie przymusowej restrukturyzacji wyłącznie o fakty ustalone w tej procedurze, jak i przepisy ją regulujące.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że BFG przyjął i wprowadził, zgodnie z wymogiem art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, wewnętrzne uzgodnienia strukturalne, które zapewniają, że zarówno pracownicy wykonujący zadania w ramach funkcji resolution, jak i gwaranta depozytów, a także funkcji kuratora zostali od siebie strukturalnie oddzieleni, co przekłada się na separację trybów nadzorczo-sprawozdawczych nad tymi pracownikami. BFG podejmował w toku postępowania działania zmierzające do zapewnienia swojej niezależności operacyjnej i uniemożliwiające powstanie konfliktu interesów w odniesieniu do realizowanych trzech funkcji, a sama Skarżąca (ani w skardze, ani w żadnym piśmie procesowym, które składała w toku postępowania) skutecznie nie wykazała, że zaskarżona decyzja faktycznie realizuje cele inne niż cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Analiza akt sprawy, w tym dołączonych dokumentów wewnętrznych dotyczących funkcjonowania i organizacji pracy w BFG, prowadzi do wniosku, że wydana przez Organ decyzja została podjęta wyłącznie w celu osiągnięcia jednego lub kilku celów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, zaś podejmowane przez Organ konkretne działania w toku postępowania, na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, jak również przyjętych przepisów wewnętrznych (aczkolwiek nieopublikowanych – co wprost dopuszcza pkt 4 sentencji wyroku TSUE – ale z którymi ich adresaci zostali zapoznani poprzez wewnętrzny system elektroniczny i postępowali oni zgodnie z ustanowionym na ich gruncie wzorcami działania), znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy, zostały ukierunkowane wyłącznie na ten cel. Organ wykazał zatem, że struktura organizacyjna BFG gwarantowała spełnienie wymogów wynikających z art. 3 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, bowiem prowadząc niniejsze postępowanie, organ zapewnił swoją niezależność operacyjną.

Zdaniem Sądu, w sprawie ziściły się kumulatywnie wszystkie trzy warunki do wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, o których mowa w art. 101 ust. 7 ustawy o BFG, tj. 1) podmiot krajowy jest zagrożony upadłością; 2) nie występują uzasadnione przesłanki wskazujące, że działania podmiotu krajowego lub systemu ochrony instytucjonalnej lub działania nadzorcze, w tym środki wczesnej interwencji, pozwolą we właściwym czasie usunąć zagrożenie upadłością, 3) działania wobec podmiotu krajowego konieczne są w interesie publicznym.

Zagrożenie upadłością następuje wówczas, gdy wystąpi co najmniej jedna z czterech następujących okoliczności: 1) występują przesłanki uznania, że podmiot nie będzie spełniał warunków prowadzenia działalności w stopniu uzasadniającym uchylenie albo cofnięcie zezwolenia na utworzenie banku albo prowadzenie działalności maklerskiej przez firmę inwestycyjną, 2) aktywa podmiotu nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań albo występują przesłanki uznania, że aktywa podmiotu nie wystarczą na zaspokojenie jego zobowiązań, 3) podmiot nie reguluje swoich wymagalnych zobowiązań albo występują przesłanki uznania, że nie będzie ich regulował, 4) kontynuacja działalności podmiotu wymaga zaangażowania nadzwyczajnych środków publicznych (art. 101 ust. 3 ustawy o BFG). W analogiczny sposób przesłanki zagrożenia upadłością ujmuje art. 32 ust. 4 dyrektywy 2014/59/UE. W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego w sposób bezsprzeczny wynika, że Bank był zagrożony upadłością z dwóch powodów określonych w art. 101 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o BFG, czyli że występują przesłanki uznania, że nie będzie on spełniał warunków prowadzenia działalności w stopniu uzasadniającym uchylenie albo cofnięcie zezwolenia na utworzenie banku oraz że aktywa podmiotu nie wystarczą na zaspokojenie jego zobowiązań.

Z raportu z Oszacowania 1 wynikało, że na dzień 31 marca 2022 r. zobowiązania [...], które wynosiły 47 069 mln zł przewyższały aktywa Banku wynoszące 43 453 mln zł oraz kapitały własne [...] przyjmowały wartość ujemną i wynosiły - 3 616 mln zł. Powyższe oznaczało, że zobowiązania [...] przewyższały jego aktywa, a kapitały własne [...] miały ujemną wartość. Ponadto na podstawie Raportu z Oszacowania 1 ustalono, że [...] naruszył dopuszczalne wartości nadzorcze współczynników kapitałowych, które ustalane są między innymi w oparciu o rozporządzenie (UE) 575/2013. Także KNF uznała, że [...] jest zagrożony upadłością, wskazując w piśmie z 18 sierpnia 2022 r., stanowiącym informację wydaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o BFG, że wobec Banku zaistniała przesłanka opisana w art. 101 ust. 3 pkt 1 oraz 2 ustawy o BFG. Ponadto Zarząd [...] w dniu 28 września 2022 r. sam potwierdził, iż w stanie faktycznym sprawy doszło do spełnienia pierwszej przesłanki uzasadniającej wszczęcie przymusowej restrukturyzacji w związku z zaistnieniem stanu, w którym "aktywa nie wystarczają na zaspokojenie zobowiązań".

W sprawie brak było także podstaw do uznania, że możliwe działania nadzorcze lub działania podmiotu pozwolą we właściwym czasie usunąć zagrożenie upadłością (art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o BFG). Weryfikacja spełnienia tej przesłanki następuje m.in. na podstawie informacji KNF przekazywanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o BFG oraz w oparciu o opinię KNF wydawaną na podstawie art. 101 ust. 11 ustawy o BFG.

KNF prowadziła wobec Banku zaawansowane, rozbudowane działania nadzorcze z zakresu wczesnej interwencji, polegające na uruchomieniu (zatwierdzonego w dniu 9 stycznia 2020 r. przez KNF) Planu Naprawy Grupy [...] S.A, który okazał się jednak nie tylko nieskuteczny, ale w okresie jego obowiązywania doszło do pogłębienia się trudności finansowych Banku. W międzyczasie decyzją z 22 grudnia 2021 r. KNF, z dniem 27 grudnia 2021 r., ustanowiła w Banku kuratora w celu poprawy sytuacji finansowej Banku, ze względu na wykonywanie działalności z naruszeniem przepisów oraz powstanie zagrożenia dla interesów posiadaczy rachunków bankowych, w związku z niespełnianiem przez Bank minimalnych norm regulacyjnych określonych w art. 92 rozporządzenia (UE) 575/2013. Następnie decyzją z 22 grudnia 2021 r., KNF, po rozpatrzeniu wniosku Banku z 15 stycznia 2021 r., w sprawie zatwierdzenia Planu Naprawy Grupy [...] S.A., odmówiła jego zatwierdzenia i wezwała Bank do przedstawienia nowego planu naprawy w terminie 4 miesięcy od otrzymania. Komisja stwierdziła, że założone przez Bank w Nowym Planie Naprawy z 28 kwietnia 2022 r. działania także nie pozwalają usunąć we właściwym czasie zagrożenia upadłością związanego z występowaniem przesłanek uznania, iż nie będzie on spełniał warunków prowadzenia działalności w stopniu uzasadniającym uchylenie zezwolenia na utworzenie Banku. Oceniając planowaną i przewidywaną sytuację ekonomiczno-finansową Banku, KNF stwierdziła, że nie mogłaby udzielić zezwolenia na jego utworzenie. KNF uznała, że Bank znalazł się w sytuacji, w której brak jest możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek działań naprawczych, skutkujących poprawą jego sytuacji ekonomiczno-finansowej oraz umożliwiających prowadzenie przez Bank samodzielnej, rentownej działalności we właściwym czasie. KNF podkreśliła, że działania podejmowane i planowane przez Bank w ramach Nowego Planu Naprawy nie były wystarczające w świetle kryzysowej sytuacji Banku i nie mogły stanowić podstawy do uznania, że przesłanki zagrożenia upadłością zostaną usunięte we właściwym czasie. Zdaniem Sądu, oświadczenie KNF o wyczerpaniu dysponowanych przez nią działań nadzorczych nie budzi wątpliwości, bo organ ten skorzystał ze wszystkich przewidzianych prawem i dostępnych działań, w tym oczekiwał wykonania realnego planu naprawy i ustanowił dla Banku kuratora.

W konsekwencji powyższych działań, KNF, pismem z 18 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o BFG, poinformowała Fundusz o zagrożeniu upadłością Banku oraz braku przesłanek wskazujących na to, że możliwe do podjęcia działania nadzorcze lub działania Banku pozwolą we właściwym czasie usunąć to zagrożenie - a więc że zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki do wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, o których mowa w art. 101 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy o BFG. Powyższa okoliczność została następnie potwierdzona w opinii KNF z 27 września 2022 r., o którą zgodnie z art. 101 ust. 11 ustawy o BFG, Fundusz był zobowiązany wystąpić przed wydaniem decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji.

Uruchomienie przymusowej restrukturyzacji było także konieczne z punktu widzenia interesu publicznego.

Przymusowa restrukturyzacja stanowi zharmonizowaną przez prawo unijne instytucję prawa publicznego, polegającą na wyeliminowaniu z rynku znajdującej się w stanie zagrożenia upadłością instytucji finansowej z pominięciem postępowania upadłościowego, w drodze władczych środków administracyjnych. Zasadniczym celem restrukturyzacji i towarzyszącej jej tzw. uporządkowanej likwidacji jest z jednej strony, działanie w interesie publicznym (por. punkt 45 zdanie pierwsze, drugie i trzecie preambuły dyrektywy 2014/59/UE), który w tym przypadku jest rozumiany jako uniknięcie tzw. pokusy nadużycia (ang. moral hazard), zagrożenia stabilności finansowej, zakłócenia funkcji krytycznej i ryzyka dla ochrony deponentów, które mogłyby wystąpić, gdyby uruchomiono tradycyjne postępowanie upadłościowe. Z drugiej strony, restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja powinny zapewniać ciągłość funkcji krytycznych, aby uniknąć negatywnych skutków dla stabilności finansowej, ochronę środków publicznych poprzez ograniczenie do minimum możliwości nadzwyczajnego publicznego wsparcia finansowego dla instytucji będących na progu upadłości, a także ochronę objętych gwarancją deponentów, inwestorów, środków finansowych i aktywów klientów (por. punkt 45 zdanie czwarte preambuły dyrektywy 2104/59/UE).

Działania w ramach przymusowej restrukturyzacji są podejmowane w interesie publicznym, jeżeli są konieczne do zapewnienia realizacji co najmniej jednego z pięciu celów przymusowej restrukturyzacji, o których mowa w art. 66 ustawy o BFG, są proporcjonalne do tych celów, a ich osiągnięcie w takim samym stopniu nie byłoby możliwe w ramach postępowania upadłościowego (art. 101 ust. 10 ustawy o BFG). W ramach zatem weryfikacji tej ostatniej przesłanki – która zasadniczo jest kwestionowana przez Skarżącą - organ bada, czy postępowanie upadłościowe pozwoliłoby osiągnąć cele przymusowej restrukturyzacji w takim samym stopniu co resolution. W zaskarżonej decyzji, organ, oceniając spełnienie realizacji wszystkich pięciu celów przymusowej restrukturyzacji dokonał porównania pomiędzy działaniami, które mają zostać podjęte w ramach przymusowej restrukturyzacji, a tymi, które zostałyby podjęte w stosunku do Banku w przypadku otwarcia postępowania upadłościowego i słusznie w tym zakresie uznał, że postępowanie upadłościowe nie pozwoliłoby na zrealizowanie trzech celów przymusowej restrukturyzacji, o których mowa w art. 66 pkt 1-3 ustawy o BFG (przy czym należy podkreślić, że wystarczyłby tylko jeden).

Jak stanowi art. 66 ustawy o BFG celami przymusowej restrukturyzacji są: 1) utrzymanie stabilności finansowej, w szczególności przez ochronę zaufania do sektora finansowego i zapewnienie dyscypliny rynkowej; 2) ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego poszczególnych podmiotów dla realizacji celów, o których mowa w pkt 1 oraz 3-5; 3) zapewnienie kontynuacji realizowanych przez podmiot funkcji krytycznych; 4) ochrona deponentów i inwestorów objętych systemem rekompensat; 5) ochrona środków powierzonych podmiotowi przez jego klientów.

Przepis art. 31 ust. 2 dyrektywy 2014/59/UE stanowi, że cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, o których mowa w ust. 1, są następujące: a) zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych; b) uniknięcie znaczących negatywnych skutków dla stabilności finansowej, w szczególności przez zapobiegnięcie efektowi domina, w tym w infrastrukturach rynkowych, oraz przez utrzymanie dyscypliny rynkowej; c) ochrona finansów publicznych przez ograniczenie do minimum polegania na nadzwyczajnym publicznym wsparciu finansowym; d) ochrona deponentów objętych zakresem dyrektywy 2014/49/WE i inwestorów objętych zakresem dyrektywy 97/9/WE; e) ochrona środków finansowych i aktywów należących do klientów.

Skarżąca słusznie zauważa, że cele przymusowej restrukturyzacji zostały w ustawie o BFG uporządkowane w innej kolejności niż w art. 31 ust. 2 dyrektywy 2014/59/UE, tym niemniej – wbrew zarzutom skargi – nie można uznać, że przyjęcie przez Organ kolejności wynikającej z ustawy o BFG jest działaniem nieprawidłowym.

Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE, z zastrzeżeniem poszczególnych przepisów niniejszej dyrektywy, cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są równie istotne i organy dokonują ich wyważenia odpowiednio do charakteru i okoliczności każdego przypadku. Zdaniem Sądu, nie ma zatem znaczenia ich kolejność, bowiem przesłanki te mają tożsamą wartość normatywną, a co równie istotne, to że na organie resolution spoczywa obowiązek wykazania spełnienia co najmniej jednego z celów przymusowej restrukturyzacji. W przedmiotowej sprawie analiza występowania przesłanki interesu publicznego wykazała aż trzy cele, o których mowa w art. 66 pkt 1-3 ustawy o BFG, których osiągnięcie w takim samym stopniu nie byłoby możliwe w ramach postępowania upadłościowego, jak w przymusowej restrukturyzacji.

Odnosząc się do pierwszego z celów przymusowej restrukturyzacji, to w świetle punktu 29 zdanie piąte dyrektywy 2014/59/UE, zasadniczym komponentem interesu publicznego jest utrzymanie stabilności finansowej (art. 66 pkt 1 ustawy o BFG), która zakłada, że kluczowe instytucje systemu finansowego w wysokim stopniu pewności będą kontynuowały wypełnianie swoich zobowiązań bez przeszkód ani wsparcia zewnętrznego i że na rynkach dokonywane są transakcje za ceny, które odzwierciedlają podstawowe czynniki i że te ceny nie różnią się istotnie w krótkich okresach czasu, o ile te czynniki nie ulegają zmianie. Stabilność instytucji finansowych oznacza brak napięć, które powodują mierzalny ekonomiczną szkodę wykraczającą poza wąskie grupy klientów i kontrahentów. W art. 31 ust. 2 lit. b dyrektywy 2014/59/UE wyjaśniono, że unikanie negatywnych skutków dla stabilności finansowej może w szczególności następować przez zapobiegnięcie efektowi domina, w tym w infrastrukturach rynkowych oraz przez utrzymanie dyscypliny rynkowej. Z kolei w art. 66 pkt 1 ustawy o BFG zwrócono uwagę na potrzebę budowy zaufania do sektora finansowego i zapewnienie dyscypliny rynkowej. Wymienione elementy nie wyczerpują terminu stabilności finansowej, który – jako pojęcie niedookreślone – musi zostać wypełnione treścią adekwatną do okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie organ, analizując przesłankę interesu publicznego, skoncentrowaną wokół zapewnienia stabilności finansowej, odwołał się do art. 24 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1075 z dnia 23 marca 2016 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych określających treść planów naprawy, planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz grupowych planów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, minimalne kryteria, które właściwy organ ma poddać ocenie w odniesieniu do planów naprawy i grupowych planów naprawy, warunki udzielenia wsparcia finansowego w ramach grupy, wymagania wobec niezależnych rzeczoznawców, umowne uznanie uprawnień do umorzenia i konwersji, procedury i treść wymogów dotyczących powiadomienia i obwieszczenia o zawieszeniu oraz sposób funkcjonowania kolegiów ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (Dz.U.UE.L.2016.184.1, dalej: "rozporządzenie (UE) 2016/1075"), który wymaga m.in. aby organy przymusowej restrukturyzacji, oceniając wiarygodność likwidacji podmiotu w procedurze upadłościowej rozważyły prawdopodobny wpływ likwidacji instytucji lub grupy na systemy finansowe w dowolnym państwie członkowskim lub w Unii, aby zapewnić ciągłość dostępu do funkcji krytycznych wykonywanych przez instytucję lub grupę oraz aby zrealizować pozostałe cele przymusowej restrukturyzacji. W tym celu organy przymusowej restrukturyzacji powinny uwzględnić funkcje realizowane przez podmiot i ocenić, czy likwidacja podmiotu poprzez upadłość będzie miała istotnie negatywny wpływ na dowolny z niżej wskazanych elementów: 1) funkcjonowanie rynku finansowego oraz poziom zaufania rynku; 2) elementy infrastruktury rynku; 3) inne instytucje finansowe; 4) gospodarkę realną oraz - w szczególności - dostępność usług finansowych o znaczeniu krytycznym.

Organ wskazał, że Bank, według stanu na dzień 31 lipca 2022 r., posiadał sumę bilansową w wysokości 43,7 mld zł i znajdował się wśród 10 największych banków komercyjnych w Polsce pod względem sumy bilansowej, z udziałem 2% w sektorze bankowym. Zajmował 9 miejsce pod względem wielkości portfela kredytowego (38,1 mld zł) z udziałem w rynku w wys. 2,7%, natomiast 5 miejsce pod względem wielkości portfela walutowych kredytów mieszkaniowych gospodarstw domowych (z udziałem w sektorze bankowym 9,0%). Był na 10 miejscu pod względem łącznej wartości depozytów (39,5 mld zł), w tym wartość środków objętych ochroną gwarancyjną innych niż środki gwarantowane oraz depozyty od podmiotów nieuprawnionych do świadczenia pieniężnego z tytułu wypłaty środków gwarantowanych), które stanowiły 2,3% depozytów sektora bankowego. Organ wskazał, że w przypadku realizacji scenariusza likwidacji Banku w ramach standardowego postępowania upadłościowego, istnieje możliwość zaistnienia daleko idących konsekwencji dla sektora bankowego, które związane byłyby z koniecznością odbudowy zasobów BFG, które zostałyby wyczerpane wskutek dokonania wypłaty środków gwarantowanych zdeponowanych w Banku (wg stanu na 31 lipca 2022 r. - 36 mld zł). W takim przypadku Organ uznał, że prawdopodobna jest również materializacja dodatkowych zagrożeń dla stabilności krajowego systemu finansowego ze względu na ryzyko negatywnych skutków pośrednich dla podmiotów sektora bankowego, w tym obniżenia zaufania deponentów.

Tym samym organ wykazał, że scenariusz potencjalnej likwidacji Banku w ramach standardowego postępowania upadłościowego pociągałby za sobą znacznie dotkliwsze konsekwencje niż scenariusz przymusowej restrukturyzacji Banku, zarówno dla sektora bankowego, jak również dla klientów [...]. Z uwagi na ryzyko przeniesienia zjawisk o charakterze kryzysowym na inne podmioty, likwidacja Banku w drodze standardowego postępowania upadłościowego mogłaby spowodować podważenie zaufania do sektora bankowego, a w konsekwencji zagrażać stabilności finansowej. Ze względu na wielkość Banku i skalę działania oraz pośredni wpływ na inne podmioty sektora finansowego, upadłość Banku stanowiłaby zagrożenie dla stabilności finansowej. Realizacja scenariusza przymusowej restrukturyzacji Banku z zastosowaniem instrumentu instytucji pomostowej zapewnia utrzymanie stabilności finansowej w stopniu wyższym aniżeli realizacja scenariusza upadłościowego skutkującego koniecznością dokonania wypłaty środków gwarantowanych, co pociągnęłoby za sobą znaczne obciążenie sektora bankowego, zagrażające jego stabilności.

Organ wykazał także wystąpienie przesłanki interesu publicznego w kontekście spełnienia celu przymusowej restrukturyzacji, o którym mowa w art. 66 pkt 2 ustawy o BFG, tj. ograniczenia zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego. Kwestia ta wiąże się z unormowaną w art. 66 pkt 2 ustawy o BFG oraz art. 24 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2016/1075 przesłanką ważenia poziomu zaangażowania funduszy publicznych. Organ wskazał, że w następstwie realizacji scenariusza upadłości Banku oraz konieczności wypłaty przez Fundusz środków gwarantowanych zdeponowanych w Banku nastąpiłoby zaangażowanie środków publicznych pochodzących z budżetu państwa w wysokości co najmniej 6,5 mld zł (w formie pożyczki). Maksymalny koszt realizacji scenariusza upadłościowego byłby równy wysokości środków gwarantowanych wypłacanych przez Fundusz (wg stanu na 31 lipca 2022 r. - 36 mld zł), wliczając w to ww. środki z tytułu pożyczki z budżetu państwa. Tymczasem koszt realizacji scenariusza przymusowej restrukturyzacji Banku to ok. 7,1 mld zł, które będą mogły zostać w całości sfinansowane ze środków funduszu przymusowej restrukturyzacji banków (6,5 mld zł) oraz funduszu gwarancyjnego banków (0,6 mld zł), będących funduszami własnym BFG. Organ wnikliwie i logicznie wyjaśnił przyczyny uznania, że realizacja przymusowej restrukturyzacji Banku z zastosowaniem instrumentu instytucji pomostowej ogranicza w konsekwencji zaangażowanie funduszy publicznych lub prawdopodobieństwo ich zaangażowania wobec sektora finansowego w stopniu wyższym niż realizacja scenariusza wypłaty środków gwarantowanych. Zdaniem Sądu, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji liczby, odnoszone do zaangażowania środków w przypadku uruchomienia postępowania upadłościowego świadczą o tym, że przymusowa restrukturyzacja okazała się narzędziem mniej dotkliwym dla funduszy publicznych.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zidentyfikował także spełnienie trzeciego celu przymusowej restrukturyzacji, o którym mowa w art. 66 pkt 3 ustawy o BFG, tj. zapewnienia kontynuacji realizowanych przez podmiot funkcji krytycznych.

W zakresie pojęcia funkcji krytycznych należy przyjąć, że realizacja funkcji krytycznych następuje przez świadczenie usług krytycznych rozumianych stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji nr 2016/778 z 2 lutego 2016 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/59/UE w odniesieniu do okoliczności i warunków, w jakich zapłata nadzwyczajnych składek ex post może zostać częściowo lub całkowicie odroczona, oraz w zakresie kryteriów służących określeniu działań, usług i operacji w odniesieniu do funkcji krytycznych oraz określeniu linii biznesowych wraz z powiązanymi usługami w odniesieniu do głównych linii biznesowych (Dz.U.UE.L.2016.131.41). Zatem funkcja krytyczna oznacza zorganizowany zestaw działań, usług lub operacji, które instytucja lub grupa świadczy na rzecz osób trzecich, a jest ona krytyczna, jeżeli jest pełniona na rzecz osób trzecich niepowiązanych z instytucją lub grupą oraz nagłe zaburzenie pełnienia tej funkcji prawdopodobnie wywarłoby negatywny wpływ na osoby trzecie, podważyłoby zaufanie uczestników rynku z powodu znaczenia funkcji dla osób trzecich oraz znaczenia systemowego danej instytucji lub grupy.

Zgodnie z art. 2 pkt 17 ustawy o BFG, stanowiącym transpozycję art. 2 ust. 1 pkt 35 dyrektywy 2014/59/UE, funkcje krytyczne stanowią "usługi, operacje lub inną działalność podmiotu lub grupy, których zaprzestanie mogłoby prowadzić, w jednym lub kilku państwach członkowskich będących członkiem Unii Europejskiej, do zakłóceń w funkcjonowaniu gospodarki lub zagrozić stabilności finansowej ze względu na wielkość podmiotu lub grupy, ich udział w rynku, złożoność, działalność transgraniczną, powiązania gospodarcze lub finansowe, w szczególności uwzględniając możliwość wykonywania tych usług, operacji lub innej działalności przez inne podmioty". Powyższa definicja uległa rozwinięciu w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2016/778, które zawiera dalsze kryteria służące identyfikacji funkcji krytycznych. Artykuł 6 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje, że funkcję uznaje się za krytyczną, jeśli "jest pełniona na rzecz osób trzecich niepowiązanych z daną instytucją ani grupą, a nagłe zaburzenie pełnienia tej funkcji prawdopodobnie wywarłoby istotny negatywny wpływ na osoby trzecie, zapoczątkowałoby efekt domina lub podważyłoby ogólne zaufanie uczestników rynku z powodu znaczenia systemowego tej funkcji dla osób trzecich oraz znaczenia systemowego danej instytucji lub grupy w pełnieniu tej funkcji". Rozporządzenie to następnie wskazuje, jakie kryteria musi uwzględniać ocena negatywnego wpływu wywieranego na osoby trzecie oraz ocena substytucyjności danej funkcji. Niemniej ani ustawa o BFG, ani przytaczane akty prawa UE nie zawierają wyliczenia funkcji, które mogłyby zostać uznane za krytyczne. Oznacza to, że BFG, pomimo związania powyższymi kryteriami, otrzymał dosyć szeroką swobodę uznania w określaniu funkcji krytycznych.

Swoje podejście organ zaprezentował w opracowanym we wrześniu 2018 r. tzw. Modelu Identyfikacji Funkcji Krytycznych, który powstał w związku z potrzebą ujednolicenia oraz doprecyzowania metodologii Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w zakresie określania w planach przymusowej restrukturyzacji funkcji krytycznych realizowanych przez banki z siedzibą na terytorium RP. Model ma ułatwiać Funduszowi określanie funkcji krytycznych w bankach krajowych. W dokumencie tym znajduje się lista dziewięciu funkcji, które dla każdego banku mają być przez BFG poddawane analizie pod kątem oceny ich krytyczności. W komunikacie z 5 kwietnia 2022 r., znajdującym się na stronie internetowej BFG, Organ poinformował, że w 2022 r. w związku z odnotowanym w 2021 r. wzrostem depozytów JST i zauważalną tendencją wzrostową, określona w Modelu Identyfikacji Funkcji Krytycznych wartość referencyjna, służąca do identyfikacji funkcji krytycznej dla krajowych banków komercyjnych i spółdzielczych polegającej na przyjmowaniu depozytów jednostek samorządu terytorialnego, ulega zmianie i zostaje podwyższona do poziomu 80 mln zł. W zaskarżonej decyzji Fundusz ocenił, w ramach przyjętego planu przymusowej restrukturyzacji, że funkcja przyjmowania depozytów jednostek samorządu terytorialnego, realizowana przez Bank, jest funkcją krytyczną. Bank prowadzi bowiem obsługę rachunków bankowych JST. Na dzień 31 grudnia 2021 r. Bank posiadał depozyty JST, spółek komunalnych lub jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego w wys. ok. 3,17 mld zł (1,8% udział w rynku). W wyniku analizy danych przekazanych przez Bank, Fundusz zidentyfikował 5 powiatów, w których średnioroczne saldo zdeponowanych środków przekraczało 80 mln zł.

Należy w tym miejscu podkreślić, że świadczenie usług w zakresie depozytów dla jednostek samorządu terytorialnego zostało przyjęte w planie przymusowej restrukturyzacji, który stosownie do art. 81 ustawy o BFG ma określać sposób wydzielenia funkcji krytycznych, a na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy, plan przymusowej restrukturyzacji jest opracowywany w celu przygotowania tej restrukturyzacji. Skoro takie wymogi stawiają przepisy ustawy o BFG, to tym samym działania podejmowane w tym obszarze są prawem dla podmiotu poddanego restrukturyzacji. Wynika to z przepisów ustawy, ale także z charakteru postępowania restrukturyzacyjnego. Postępowanie takie jest formą działań nadzorczych w ramach postępowania regulacyjnego, do którego odnosi się ustawa o BFG. Zatem organ w takim postępowaniu może podejmować działania określone ustawą, a podstawą dla ich podjęcia i skuteczności jest także fakt pozostawania podmiotu w stosunku nadzorczym. Z tego powodu Model Identyfikacji Funkcji Krytycznych ustalony dla Banku jest źródłem, na podstawie którego należało dokonać oceny funkcji krytycznych w rozumieniu art. 2 pkt 17 ustawy o BFG. Co więcej, sąd administracyjny nie może merytorycznie kontrolować sposobu wydzielenia funkcji krytycznych dla poszczególnych podmiotów przymusowo restrukturyzowanych, bo to zadanie należy do BFG. Sąd natomiast może i powinien dokonać kontroli czy przyjęte wydzielenie tych funkcji zostało w postępowaniu zrealizowane, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (por. wyrok NSA z 27 września 2022 r., sygn. akt II GSK 2553/21).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi co do braku zastosowania przez Organ metodyki oceny funkcji krytycznych wypracowanej przez unijną Jednolitą Radę ds. Uporządkowanej Restrukturyzacji i Likwidacji (Single Resolution Board, dalej: "SRB"), to należy wskazać, że pokryzysowa organizacja przymusowej restrukturyzacji banków w Unii Europejskiej została podzielona na dwa równoległe reżimy: jeden w Unii Bankowej, do którego stosuje się rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 806/2014 z dnia 15 lipca 2014 r. ustanawiające jednolite zasady i jednolitą procedurę restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i niektórych firm inwestycyjnych w ramach jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1093/2010 (dalej: "rozporządzenie SRM") oraz pomocniczo dyrektywę 2014/59/UE, gdzie to SRB decyduje o restrukturyzacji dużych lub działających transgranicznie instytucji finansowych i drugi, funkcjonujący w pozostałych państwach UE (w tym w Polsce), gdzie wiodące znaczenie ma dyrektywa 2014/59/UE wdrożona do krajowego porządku prawnego (w Polsce w postaci ustawy o BFG), a gdzie rozporządzenia SRM nie stosuje się i gdzie to wybrane organy krajowe działają w sposób zdecentralizowany i niezależnie od jednolitego mechanizmu Unii Bankowej (por. Kerlin Jakub, Krauze Mateusz, Badanie interesu publicznego w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji w praktyce Jednolitej Rady ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (studium przypadków), PiP 2025/4/114-131).

Tym samym, argumentacja Skarżącej, że Model Identyfikacji Funkcji Krytycznych stosowany przez Fundusz jest wadliwy, albowiem nie jest on tożsamy z metodyką SRG, jest całkowicie błędna, gdyż standardy opracowane przez SRB, o czym mowa powyżej, nie obejmują Polski, a zatem w żaden sposób nie są wiążące dla Organu.

Zdaniem Sądu, organ w sposób przekonujący uzasadnił także proporcjonalność działań, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o BFG. Słusznie w tym zakresie wskazał, że badanie proporcjonalności polega na odniesieniu do innych, alternatywnych działań, zakładających skorzystanie z innych instrumentów przymusowej restrukturyzacji lub braku ich zastosowania. Realizowane działania przymusowej restrukturyzacji powinny być odpowiednie, konieczne i współmierne do realizacji celów przymusowej restrukturyzacji. Organ uznał, że przyjęty scenariusz przymusowej restrukturyzacji przewiduje zastosowanie instrumentu instytucji pomostowej, bowiem wobec braku akceptowalnych wiążących ofert dotyczących przejęcia akcji [...] lub jego przedsiębiorstwa, tylko ten instrument zapewnia realizację celów przymusowej restrukturyzacji w sposób odpowiedni. Analiza funduszy własnych i zobowiązań Banku (niewyłączonych z umorzenia lub konwersji) oraz ocena sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku wskazują, że na moment wszczęcia przymusowej restrukturyzacji Bank posiadał niewystarczającą wielkość zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji, co uniemożliwiałoby efektywne zastosowanie instrumentu umorzenia lub konwersji zobowiązań. Jednocześnie, oferty otrzymane od podmiotów - potencjalnych nabywców przedsiębiorstwa Banku lub jego wybranych praw majątkowych i zobowiązań uniemożliwiały efektywne zastosowanie instrumentu przejęcia przedsiębiorstwa, będącego najbardziej optymalną strategią przymusowej restrukturyzacji, określoną w planie przymusowej restrukturyzacji. Dlatego należy zgodzić się z Organem, że instrument instytucji pomostowej pozostaje jedynym możliwym i koniecznym do zastosowania instrumentem przymusowej restrukturyzacji w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 101 ust. 7 ustawy o BFG.

Z tych wszystkich przyczyn należy uznać, że w niniejszej sprawie Organ wykazał, że wszczęcie przymusowej restrukturyzacji nastąpiło w interesie publicznym, tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 66 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy o BFG, należy uznać za niezasadne.

Zdaniem Sądu, nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi w kontekście zaniechania analizy wpływu potencjalnego resolution Banku na sytuację kredytobiorców walutowych (tzw. "frankowiczów") w kontekście celu, o którym mowa w art. 66 pkt 1 ustawy o BFG.

Skarżąca zarzuca, że wybrany przez Fundusz model przymusowej restrukturyzacji wywoła skutek w postaci zmuszenia frankowiczów do uiszczania przez wiele lat kwot tytułem umów, które najpewniej zostaną unieważnione, ponad kapitał nieważnego kredytu, których to kwot nie da się odzyskać w postępowaniu upadłościowym [...]. W konsekwencji kwoty te posłużą jedynie do sfinansowania przymusowej restrukturyzacji i kosztów postępowania upadłościowego, co narusza jeden z celów przymusowej restrukturyzacji, jakim jest ochrona zaufania do sektora finansowego.

Należy podkreślić, że Fundusz dokonał wyboru instrumentu przymusowej restrukturyzacji w formie instytucji pomostowej (art. 110 ust. 1 pkt 2 ustawy o BFG), uwzględniając w szczególności potrzebę osiągnięcia celów przymusowej restrukturyzacji, zasady pokrywania strat podmiotu w restrukturyzacji w pierwszej kolejności przez właścicieli praw udziałowych, zasady ponoszenia skutków strat przez wierzycieli zgodnie z kolejnością zaspokajania roszczeń określonych w ustawie o BFG oraz w Prawie upadłościowym, jak również obowiązek ochrony środków gwarantowanych oraz zasady ochrony praw właścicieli i wierzycieli.

Należy w tym miejscu wskazać, że dyrektywa 2014/59/UE, w regulującym ogólne zasady rządzące przymusową restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją art. 34, w lit. a i b, wskazuje, że w pierwszej kolejności straty ponoszą akcjonariusze instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją (lit. a); po akcjonariuszach straty ponoszą wierzyciele instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją zgodnie z kolejnością zaspokajania roszczeń na mocy standardowego postępowania upadłościowego, z wyjątkiem przypadków, w których niniejsza dyrektywa wyraźnie stanowi inaczej (lit. b). Z kolei art. 34 lit. h dyrektywy 2104/59/UE jako zasadę wskazuje fakt pełnej ochrony depozytów gwarantowanych (por. odpowiednio art. 110 ust. 3 ustawy o BFG). Szczególnej ochronie zarówno na gruncie prawa unijnego, jak i krajowego, poddani są deponenci banków, jako że oni swoje środki finansowe powierzają instytucjom bankowym nie w celu pomnażania dóbr nadmiarowych, jak czynią to inwestorzy, a w celu zabezpieczenia obrotu pieniędzmi, niezbędnego do codziennego funkcjonowania. Przyjęte w tym zakresie regulacje prawne mają uzasadniony i racjonalny charakter, jako że są one zorientowane na interes publiczny sensu largo, a nie na partykularny interes określonej części społeczeństwa, natomiast wierzyciele nie są pozbawieni ochrony prawnej zarówno w ramach sądowej kontroli decyzji restrukturyzacyjnej, jak i w ramach postępowań przed sądami powszechnymi w związku z posiadanymi wierzytelnościami względem podmiotu poddanego przymusowej restrukturyzacji.

W uzasadnieniu decyzji organ w sposób szczegółowy uzasadnił, że dokonane przez Fundusz wyłączenie praw majątkowych i zobowiązań związanych z "kredytami frankowymi" z przeniesienia do instytucji pomostowej jest zgodne z oceną rynkową tego portfela kredytów. Organ podkreślił, że powyższa okoliczność potwierdza nie tylko brak zainteresowania przejęciem portfela ww. kredytów, ale przede wszystkim stanowi wyraz obiektywnej negatywnej oceny tego portfela kredytów i jego wpływu na działalność Banku. Należy także wskazać, że uwzględnienie przez Fundusz uwarunkowań rynkowych przy określaniu zakresu przeniesienia praw majątkowych i zobowiązań Banku do instytucji pomostowej było zgodne z przepisami dyrektywy 2014/59/UE oraz ustawy BFG, z których jednoznacznie wynika ciążący na Funduszu obowiązek sprzedaży instytucji pomostowej (art. 181 ust. 3 i art. 193 ustawy o BFG). Organ jak najbardziej zasadnie wskazał w tym zakresie, że ma szansę wypełnić obowiązek zbycia instytucji pomostowej, jedynie wtedy gdy instytucja pomostowa będzie stabilnym podmiotem o nietoksycznych aktywach. Skoro kredyty frankowe nie wypełniają tego kryterium, to instytucja pomostowa posiadająca takie kredyty nie mogłaby znaleźć nabywcy. Tym samym należy w pełni zgodzić się z organem, że przeniesienie do instytucji pomostowej praw majątkowych i zobowiązań z ww. kredytów byłoby działaniem Funduszu sprzecznym z naturą instytucji pomostowej i przede wszystkim celami przymusowej restrukturyzacji określonymi w art. 66 ustawy o BFG.

Dodatkowo należy wskazać, że pozostawiając w podmiocie w restrukturyzacji część aktywów i zobowiązań (w tym umów kredytów denominowanych we franku szwajcarskim), Fundusz kierował się nie tylko zasadą "ponoszenia skutków strat przez wierzycieli", wskazaną w art. 110 ust. 3 pkt 4 ustawy o BFG, ale również działał zgodnie z art. 188 ust. 4 tej ustawy, w świetle którego wartość przenoszonych zobowiązań nie może przekraczać łącznej wartości przenoszonych praw majątkowych oraz przekazanych do instytucji pomostowej praw majątkowych lub środków pochodzących z innych źródeł. Przeniesienie do instytucji pomostowej praw majątkowych i zobowiązań związanych z "kredytami frankowymi" oraz roszczeń z tym związanych powodowałoby, że straty w tym zakresie musiałyby zostać pokryte w inny sposób. Byłoby to jednak możliwe jedynie w przypadku, gdyby nie spowodowało to zaspokojenia wierzycieli oraz właścicieli w wyniku przymusowej restrukturyzacji w stopniu niższym niż zostaliby zaspokojeni w hipotetycznym postępowaniu upadłościowym. W konsekwencji powyższego, niezbędnym było pozostawienie w [...] ww. praw majątkowych i zobowiązań związanych z kredytami frankowymi, w celu zapewnienia realizacji zawartej w art. 110 ust. 3 pkt 4 ustawy o BFG zasady ponoszenia skutków strat przez wierzycieli.

Jedyną alternatywą dla przymusowej restrukturyzacji [...] było wystąpienie z wnioskiem o ogłoszenie upadłości, jednak zastosowanie takiego rozwiązania pociągałoby za sobą dalej idące konsekwencje dla sektora finansowego, a interes ogólny jakim jest osiągnięcie celu stabilności finansowej oraz potrzeba ochrony praw ogółu konsumentów i podatników byłyby zagrożone. W przypadku ogłoszenia upadłości [...], frankowicze nie znaleźliby się w lepszej sytuacji, niż w sytuacji wszczęcia wobec [...] przymusowej restrukturyzacji, a jednocześnie znacząco pogorszyłaby się sytuacja innych wierzycieli, w tym zwłaszcza deponentów (konsumentów) ponad limit środków gwarantowanych. Dlatego należy uznać, że porównanie skutków scenariusza upadłościowego i scenariusza przymusowej restrukturyzacji dla kredytobiorców walutowych jest podobne, ponieważ w obu sytuacjach ewentualne roszczenia kredytobiorców wynikające z prowadzonych sporów sądowych mogą być zaspokajane z masy upadłościowej Banku, przy czym moment ogłoszenia upadłości podmiotu w restrukturyzacji jest jedynie przesunięty w czasie. Tym samym, całkowicie błędna jest narracja Skarżącej, że sytuacja frankowiczów w przymusowej restrukturyzacji jest gorsza względem postępowania upadłościowego.

Za bezzasadne Sąd uznaje także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o BFG dotyczące nieprawidłowości w sporządzeniu Oszacowania 1 i Oszacowania 2, które jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez BFG stanową obligatoryjny składnik decyzji administracyjnej BFG.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o BFG, Fundusz, przed podjęciem decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, zapewnia przeprowadzenie oszacowania wartości aktywów i pasywów podmiotu. W myśl natomiast art. 137 ust. 2 ustawy o BFG, oszacowania dokonuje na zlecenie Funduszu podmiot niezależny od organów publicznych, Funduszu, podmiotu, którego aktywa i pasywa podlegają oszacowaniu, oraz podmiotu dominującego wobec tego podmiotu, którego aktywa i pasywa podlegają oszacowaniu, lub innych podmiotów grupy, w skład której wchodzi podmiot, którego aktywa i pasywa podlegają oszacowaniu.

Z regulacji tych wynika fundamentalna różnica, jaka występuje między opinią biegłego sporządzaną w ramach ogólnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (o czym stanowi art. 84 § 1 k.p.a.), a oszacowaniem sporządzanym w ramach postępowania w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, a mianowicie obligatoryjność sporządzania oszacowań, w przeciwieństwie do fakultatywności wystąpienia z wnioskiem o opinię biegłego, jak i występowanie regulacji szczególnej dotyczącej podmiotu sporządzającego oszacowania, uregulowanej w ustawie o BFG. Wbrew zatem zarzutom skargi, nie należy tego środka dowodowego porównywać do opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., na co wskazują zarzuty skargi, skoro regulacja ta nie ma zastosowania do sporządzanych oszacowań.

W postępowaniu w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji muszą być sporządzone co najmniej dwa oszacowania. W świetle art. 138 ust. 1 ustawy o BFG, jak również art. 36 ust. 4 dyrektywy 2014/59/UE, oszacowanie powinno zawierać ocenę tego, czy zostały spełnione warunki przeprowadzenia przymusowej restrukturyzacji, wycenę aktywów i pasywów oraz wskazanie instrumentów, które mają zostać zastosowane w przypadku wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Wprawdzie wskazane przepisy nie akcentują tego wprost, że oszacowanie ma być sporządzone dwuetapowo, jednak do takiego wniosku prowadzi szczegółowa analiza tych unormowań, a także lektura wydanego na podstawie zamieszczonej w art. 36 ust. 15 lit. a dyrektywy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2018/345 z 14 listopada 2017 r., uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych określających kryteria dotyczące metodyki oceny wartości aktywów i zobowiązań instytucji lub podmiotów (Dz.U.UE.L.2018.67). Dwufazowość oszacowania założono także w § 5 ust. 1 załącznika do wydanej na podstawie art. 8 pkt 9 lit. g uchwały Rady Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 19 września 2018 r. w sprawie określenia zasad przeprowadzania oszacowań na potrzeby przymusowej restrukturyzacji. Przepis ten wskazuje, że pierwsze oszacowanie zawierać ma profesjonalną i szczegółową weryfikację wystąpienia przesłanki zagrożenia upadłością, a drugie – wartość ekonomiczną podmiotu, którego oszacowanie dotyczy oraz narzędzi, które mają zostać wykorzystanie w celu realizacji celów przymusowej restrukturyzacji.

Pod względem procesowym oszacowanie pełni szczególną rolę w postępowaniu, bowiem zgodnie z art. 101 ust. 12 ustawy o BFG, stanowi element decyzji, nie podlegając w konsekwencji odrębnemu zaskarżeniu, o czym przesądza z kolei art. 137 ust. 7 ustawy o BFG. Szczególna specyfika oszacowania, nie zwalnia BFG od konieczności zachowania standardów wyboru podmiotu sporządzającego oszacowanie (o czym mowa w dalszej części rozważań), a także samej oceny oszacowania. Pozyskane oszacowanie zostało poddane wnikliwej ocenie Funduszu z punktu widzenia spełniania wymogów określonych między innymi w art. 138 ust. 7 i 8 ustawy o BFG, z których wynika, że oszacowanie musi zawierać enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę elementy, w tym ocenę wartości aktywów i pasywów podmiotu, ocenę sytuacji finansowej podmiotu, zestawienie zobowiązań bilansowych i pozabilansowych podmiotu w podziale na kategorie zaspokajania roszczeń zgodnie z przepisami ustawy - Prawo upadłościowe oraz oszacowanie przewidywanego poziomu zaspokojenia roszczeń. Pozyskane przez Fundusz oszacowania wskazane wymogi spełniały. Fundusz, weryfikując kwestie formalne związane z procesem oszacowania, o których mowa w art. 138 ust. 7 i 8 ustawy o BFG, dokonał jednocześnie oceny dokumentu oszacowania z uwzględnieniem dyrektyw płynących z zasad postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim opierając się na zasadzie swobodnej oceny dowodów która - wbrew twierdzeniu Skarżącej - nie oznaczała jednak oceny dowolnej, lecz opierała się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Oszacowania pomimo ich ostatecznego charakteru podlegają weryfikacji właściwej dla oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej, stąd podlegają kontroli, której zadaniem jest ustalenie, czy spełniają one wymóg jasności, zupełności, braku sprzeczności wewnętrznej. BFG, kierując się tymi regułami zweryfikował, czy oszacowania spełniają kryterium zgodności z zasadami logiki i wewnętrznej niesprzeczności. Organ sprawdził, na jakich przesłankach oparto konkluzje oszacowań oraz skontrolował prawidłowość rozumowań wykorzystywanych przy sporządzaniu oszacowania, stwierdzając, że zaprezentowane wnioski wynikały logicznie z przesłanek, jakimi posłużył się podmiot sporządzający oszacowanie, zaś ustalenia poczynione przez podmiot sporządzający oszacowanie były przekonujące i umotywowane w należyty sposób.

Z Oszacowania nr 1 wynika jednoznacznie ujemna wartość kapitałów własnych, co doprowadziło do logicznej konkluzji, że aktywa Banku nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań, a w konsekwencji – że zachodzi zagrożenie upadłością. Wskazana okoliczność stanowi samoistną podstawę do oceny występowania takiego zagrożenia. Z kolei z Oszacowania nr 2 wynika, że najkorzystniejszy jest scenariusz przejęcia praw udziałowych, który z uwagi na brak ofert jest niemożliwy do zastosowania. Biorąc pod uwagę minimalizację strat wierzycieli, najbardziej korzystnym scenariuszem jest scenariusz instytucji pomostowej BFG, w której stratę ponieśliby właściciele instrumentów kapitałów oraz obligacji podporządkowanych. W rezultacie przeprowadzonych analiz możliwych scenariuszy restrukturyzacji, w tym ocen ofert otrzymanych od inwestorów, rzeczoznawca ocenił, że utworzenie instytucji pomostowej w transakcji obejmującej większość aktywów i zobowiązań Banku umożliwi minimalizację wsparcia BFG oraz minimalizację ryzyka utraty stabilności finansowej, w tym w szczególności stabilności sektora bankowego.

Zarzuty skargi co do braku wiarygodności Oszacowania 1 koncentrują się na dwóch kwestiach, tj. nieuwzględnieniu przez rzeczoznawcę przy oszacowaniu korekt w obszarze rezerw na ryzyko prawne kredytów walutowych, wynagrodzenia za kapitał, które potencjalnie mogłoby przysługiwać Bankowi i zmniejszyć kwotę obliczonej korekty oraz błędnym założeniu, że stosowane przez Bank w umowach kredytów hipotecznych we frankach szwajcarskich klauzule umowne są abuzywne.

Jak zostało wskazane w Oszacowaniu 1, poziom strat dla przyjętych poszczególnych trzech scenariuszy rozstrzygnięć (scenariusz "uzłotowienia"; scenariusz unieważnienia umowy kredytowej bez wynagrodzenia za korzystanie z kapitału oraz scenariusz wygranej Banku) oszacowano na podstawie otrzymanych od [...] materiałów, które obejmowały między innymi informacje o pierwotnych kwotach udzielonych kredytów, sumie rzeczywistych spłat otrzymanych od klientów oraz marżach. Z kolei ilość przyszłych spraw spornych obliczono na podstawie historii napływu spraw do Banku. Ostateczny poziom rezerw oszacowany został na podstawie opisanych powyżej najważniejszych założeń, a także założeń dodatkowych opisanych szczegółowo w raporcie z Oszacowania 1. Obliczony w ten sposób poziom rezerw jest zatem adekwatny do charakterystyki portfela umów oraz specyfiki zapisów umownych stosowanych przez Bank, a także zgodny z historią orzeczeń, wydanych w sprawach Banku. Odnosząc się natomiast do zagadnienia potencjalnego ujęcia wynagrodzenia za korzystanie z kapitału, to słusznie wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, że powoływane w skardze orzeczenia nie są wyrokami zasądzającymi wynagrodzenie za korzystanie z kapitału, lecz jedynie prezentującymi pogląd, że banki powinny uzyskać takie wynagrodzenie. Tym samym zasadne było przyjęcie w Oszacowaniu 1, iż obecnie szanse na uzyskanie pozytywnych dla Banku rozstrzygnięć, w sporach o wynagrodzenie za korzystanie z kapitału w przypadku unieważnienia umowy kredytu, należy ocenić na mniej niż 50%. Z tych przyczyn nie uwzględniono więc takiego wynagrodzenia przy oszacowaniu korekt w obszarze rezerw na ryzyko prawne kredytów walutowych.

W zakresie natomiast sporów związanych z kredytami walutowymi, to stwierdzenie abuzywności klauzuli przeliczeniowych, zgodnie z dominującą obecnie linią orzeczniczą, skutkuje stwierdzeniem nieważności umów kredytów denominowanych lub indeksowanych do walut obcych. Powyższe spowodowane jest brakiem możliwości utrzymania umów w mocy bez abuzywnych postanowień. Przeprowadzona w ramach Oszacowania 1 szczegółowa analiza prawomocnego orzecznictwa w sprawach [...] – wbrew zarzutom skargi - prowadzi do wniosku, że klauzule stosowane przez Bank w umowach kredytów hipotecznych we frankach szwajcarskich są abuzywne oraz stanowią podstawę do unieważnienia umowy.

Odnosząc się z kolei do zarzuconej w Oszacowaniu 2 wewnętrznej niespójności założeń co do czasu trwania postępowania upadłościowego z perspektywy materializacji ryzyka prawnego hipotecznych kredytów walutowych, to należy wskazać, że przyjmowany w tym oszacowaniu okres 20 lat zakładał całkowity okres od złożenia wniosku o upadłość do zakończenia procesu likwidacji (przyjęty termin wynikał z analizy długości okresów likwidacji banków w krajach Europy Środkowo-Wschodniej). Przyjęty natomiast okres 6 letni nie dotyczył ostatecznego zakończenia procesu upadłości, ale rozstrzygnięcia sporów dotyczących walutowych kredytów hipotecznych, w przypadku których kredytobiorcy taki spór rozpoczęli. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi co do wewnętrznej sprzeczności w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, w sprawie zostały także zachowane wszystkie standardy wyboru podmiotu sporządzającego oszacowania, w tym odnoszące się do przymiotu jego niezależności. Walor niezależności autora oszacowania, nazwanego rzeczoznawcą, znajduje umocowanie zarówno w prawie krajowym, jak i unijnym (art. 137 ust. 2 ustawy o BFG, i art. 36 ust. 1 dyrektywy 2104/59/UE oraz art. 37 – 41 rozporządzenia (UE) 2016/1075). Za niezależnego może być uznany jedynie taki rzeczoznawca, który cechuje się dwoma kategoriami przymiotów, odnoszącymi się do odpowiedniego poziomu kwalifikacji oraz niezależności od organu, jak i strony postępowania. Po pierwsze, jak stanowi art. 38 punkt 1 i art. 39 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2016/1075, rzeczoznawca ma posiadać niezbędne kwalifikacje, doświadczenie, umiejętności i wiedzę w zakresie wszystkich kwestii, jakie organ powołujący uzna za ważne. Rolę rzeczoznawcy, zgodnie z art. 38 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 36 ust. 2 rozporządzenia, organ powierzyć może zarówno osobie fizycznej, jak i osobie prawnej, która – w ocenie tego organu – dysponuje odpowiednimi zasobami ludzkimi i technicznymi do przeprowadzenia wyceny, lub ma do nich dostęp. Wycena musi być bowiem sporządzona bez nadmiernego polegania na jakimkolwiek organie administracji bądź podmiocie, którego oszacowanie dotyczy. Po drugie, niezależność rzeczoznawcy rozumieć należy szeroko, jako odrębność podmiotową (prawną) oraz przedmiotową, tj. brak wspólnych bądź kolidujących z organem bądź stroną postępowania interesów (art. 38 punkt 2 i 3 rozporządzenia). Powyższe oddzielenie prawne prawodawca unijny każe rozumieć jako brak występowania zależności służbowych, zawodowych, o których mowa w art. 40 ust. 2 lit. a bądź powiązań w ramach tej samej grupy przedsiębiorstw w rozumieniu art. 40 ust. 2 lit. b rozporządzenia (UE) 2016/1075.

BFG przeprowadził bardzo staranne i wyczerpujące działania w celu wyboru podmiotu, który miał sporządzić obiektywne oszacowanie w kontekście spełnienia przez ten podmiot wymogów niezależności, o których mowa w art. 38 rozporządzenia (UE) 2016/1075. W tym zakresie zebrano i przeanalizowano stosowną dokumentację, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ przekonująco wyjaśnił motywy wyboru wykonawcy oszacowań w tym postępowaniu, wykazując, że podmiot ten pozostawał niezależny od organów publicznych, Funduszu oraz podmiotu, wobec którego planowane jest zastosowanie instrumentów postępowania przymusowej restrukturyzacji. W tym zakresie zbadano zarówno fachowość podmiotu sporządzającego oszacowanie (zbadano między innymi kwalifikacje, doświadczenie, umiejętności oraz wiedzę), posiadanie odrębności organizacyjnej od Funduszu i [...], a także niewystępowanie między podmiotem sporządzającym oszacowanie a Funduszem oraz [...] faktycznego lub potencjalnego istotnego wspólnego interesu lub konfliktu interesów. Podmiot szacujący oświadczył jednocześnie, że osoby biorące udział w innych projektach realizowanych w przeszłości na rzecz Banku nie będą członkami zespołu projektowego podczas oszacowań. Organ dodatkowo zasięgnął także opinii prawnej kancelarii prawniczej, która przeprowadziła w tym celu stosowną analizę, potwierdzającą dochowanie przez Organ staranności w przeprowadzeniu oceny niezależności pomiotu mającego sporządzić oszacowanie.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące finansowania przymusowej restrukturyzacji [...], w ramach których Skarżąca zarzuca, że wsparcie udzielone dla prowadzonej przymusowej restrukturyzacji zostało udzielone sprzecznie z przepisami ustawy Prawo bankowe, ponieważ dotacja została przyznana na rzecz [...], który był wyłączony z kręgu beneficjentów. Zdaniem Skarżącej, adresatem dotacji powinien być BFG.

SOBK jest jednostką zarządzającą systemu ochrony, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9a p.b. (tzw. system ochrony), której uczestnikami są banki działające w formie spółki akcyjnej (obecnie 8 banków komercyjnych). Zgodnie z art. 130b ust. 1 p.b., celem funkcjonowania systemu ochrony jest zapewnienie płynności i wypłacalności każdego jego uczestnika na zasadach określonych w ustawie i umowie systemu ochrony, w szczególności przez udzielanie pożyczek, gwarancji i poręczeń na warunkach określonych w umowie systemu ochrony. System ochrony może także wspierać prowadzoną przez BFG przymusową restrukturyzację, jeżeli została wszczęta wobec banku w formie spółki akcyjnej (ust. 2 pkt 1). Wsparcie, o którym mowa w ust. 2 odbywa się w szczególności poprzez udzielanie dotacji, pożyczek, gwarancji i poręczeń na warunkach określonych w umowie systemu ochrony (ust. 3). W świetle natomiast art. 130h ust. 1 p.b., w celu zapewnienia środków na finansowanie zadań systemu ochrony w zakresie pomocy finansowej dla uczestników systemu ochrony mającej na celu poprawę ich wypłacalności i zapobieżenie upadłości oraz umożliwienie udzielania przez system ochrony wsparcia, o którym mowa w art. 130b ust. 2 p.b., w jednostce zarządzającej (systemu ochrony) tworzy się fundusz pomocowy. Warunki udzielenia wsparcia z funduszu pomocowego w procesie przymusowej restrukturyzacji reguluje art. 130j ust. 1 p.b., zgodnie z którym, pomoc lub wsparcie może zostać udzielone przez jednostkę zarządzającą, pod warunkiem spełnienia co najmniej jednego z warunków określonych w tym przepisie, w szczególności, zgodnie z pkt 3 tego przepisu, wsparcie byłoby udzielone w przypadkach, o których mowa w art. 130b ust. 2, tj. również w sytuacji przymusowej restrukturyzacji. Z kolei art. 130j ust. 5 doprecyzowuje, że wzmiankowane wsparcie może być udzielone również w związku z wydaniem decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, o której mowa w art. 101 ust. 7 ustawy o BFG.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotowe wsparcie jest bezpośrednio powiązane z faktem wydania przez Fundusz decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, o której mowa w art. 101 ust. 7 ustawy o BFG. Ustawodawca w tym zakresie nie zamieścił żadnych dodatkowych warunków, a przede wszystkim nie uzależnił dopuszczalności udzielenia dotacji od wykorzystania w danym stanie faktycznym skonkretyzowanego instrumentu przymusowej restrukturyzacji. Wbrew zarzutom Skarżącej, żaden przepis prawa nie wskazuje, w jaki sposób i na rzecz jakiego podmiotu może zostać udzielone wsparcie. Przepis art. 130j ust. 5 p.b. p.b. stwierdza jedynie, że jest ono udzielone w związku z wydaniem decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Tym samym w przypadku gdy wsparcie jest udzielane przez SOBK, w związku z wydaniem decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, wsparcie to mieści się w ramach dyspozycji art. 130j ust. 5 p.b.

SOBK złożył w dniu 24 września 2022 r. Zaktualizowaną Deklarację Wsparcia na rzecz Funduszu, w związku z udzieleniem wsparcia na rzecz [...] i oświadczył, że zobowiązuje się nieodwołalnie i bezwarunkowo, od momentu wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec Beneficjenta ([...]), zgodnie z art. 111 ustawy o BFG (tj. z dniem doręczenia Bankowi decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji), do udzielenia wsparcia w formie dotacji w wysokości 3,127 mld zł na rzecz Beneficjenta oraz nabycia przez 49.000 akcji instytucji pomostowej za cenę 0,343 mld zł. Dotacja została udzielona na podstawie art. 130b ust. 2 pkt 1 p.b., a celem jej udzielenia jest wsparcie prowadzonej przez BFG przymusowej restrukturyzacji, w razie jej wszczęcia wobec Beneficjenta. Stanowi ona przychód Banku, który z mocy prawa zaliczany jest do kapitałów własnych banku i tym samym, wraz z wszczęciem przymusowej restrukturyzacji, wpływa na zwiększenie kapitałów własnych tego banku. Fakt, że środki SOBK z tytułu dotacji zostały wypłacone do innego podmiotu (tj. instytucji pomostowej) w związku z przeniesieniem decyzją administracyjną wierzytelności podmiotu w restrukturyzacji, nie ma znaczenia, bowiem wsparcie i aktywa z nim związane powstało w podmiocie w restrukturyzacji przed przeniesieniem przedsiębiorstwa banku (z włączeniami) do instytucji pomostowej.

Zgodnie z art. 130j ust. 6 p.b., w przypadku udzielania wsparcia w procesie przymusowej restrukturyzacji, wniosek o udzielenie wsparcia jest składany, przed wszczęciem przymusowej restrukturyzacji, przez: podmiot zainteresowany przejęciem przedsiębiorstwa lub wybranych albo wszystkich praw majątkowych lub wybranych albo wszystkich zobowiązań lub praw udziałowych banku, wobec którego może zostać wszczęta przymusowa restrukturyzacja, albo BFG. Z przepisu tego nie wynika jednak, jak błędnie sugeruje Skarżąca, że wnioskodawca jest jednocześnie beneficjentem wsparcia udzielanego przez system ochrony. SOBK złożył wnioskodawcy, tj. BFG deklarację, że udzieli podmiotowi w restrukturyzacji wsparcia w formie dotacji. Tym samym należy uznać, że BFG jest w tym procesie wnioskodawcą, zaś beneficjentem - podmiot w restrukturyzacji, tj. [...], którego przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55¹ k.c. zostało przeniesione do instytucji pomostowej (w tym wraz z wierzytelnością względem SOBK z tytułu udzielonego [...] wsparcia na podstawie Zaktualizowanej Deklaracji SOBK z 24 września 2022 r. – por. ust. 5 pkt 1 zaskarżonej decyzji).

Podobnie nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące pozornego działania BFG i SOBK w kontekście obejścia progów określonych w art. 274 w zw. z art. 70 ust. 2b ustawy o BFG.

Podmiot, który ma zostać poddany przymusowej restrukturyzacji, ze względu na charakter tego procesu nie może być informowany o planowanym przez system ochrony wsparciu w procesie przymusowej restrukturyzacji. Zasadą jest, że podmiot, wobec którego wszczynana jest przymusowa restrukturyzacja otrzymuje informację o jej wszczęciu wraz z doręczeniem mu decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji (por. art. 111 ustawy o BFG). Natomiast udzielenie wsparcia następuje, zgodnie z art. 130j ust. 5 p.b., w związku z wydaniem decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. [...] nie mógł zatem zostać poinformowany o planowanym, lub udzielonym, wsparciu przed wszczęciem przymusowej restrukturyzacji, w celu uwzględnienia tego faktu w swoim sprawozdaniu finansowym. W celu zaistnienia wierzytelności po stronie podmiotu w restrukturyzacji z tytułu wsparcia systemu ochrony wystarczy oświadczenie woli, wyrażone przez SOBK w formie Deklaracji wsparcia i skutkowało ono, wbrew twierdzeniom Skarżącej, powstaniem wierzytelności po stronie podmiotu w restrukturyzacji, a nie instytucji pomostowej.

Tym samym, zarzuty Skarżącej odnoszące się do błędnego modelu finansowania przymusowej restrukturyzacji [...] są bezzasadne, bowiem udzielone przez SOBK wsparcie było zgodne z przepisami Prawa bankowego oraz ustawy o BFG.

W świetle przedstawionych uwag, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że decyzja w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [...] została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 105 ust. 2 ustawy o BFG. Przy czym należy w tym miejscu podkreślić, na co też zwracał uwagę NSA w swoim wyroku, że przesłanką stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, zgodnie z brzmieniem art. 105 ust. 2 ustawy o BFG, jest naruszenie prawa, wskazane w art. 145 p.p.s.a., tj.: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), wystąpienie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.); wystąpienie przesłanki stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeśli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, żadne z ww. naruszeń prawa w sprawie nie wystąpiło, zaś Skarżąca skutecznie nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia prawa o cechach określonych w art. 145 p.p.s.a.

Sąd oddalił wniosek o dopuszczenie zawnioskowanych w skardze dowodów uzupełniających z dokumentów, uznając, że dokumenty te nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., a część z nich znajdowała się w aktach administracyjnych sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1961/24). Sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Celem bowiem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd, na podstawie ww. przepisu, jest dokonanie oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Z tego punktu widzenia uwzględnienie wniosku dowodowego w postaci załączonych do skargi dokumentów, nie ma znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy i nie ma wpływu na ocenę Sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania takiej oceny.

Sąd oddalił także wnioski dowodowe Skarżącej zawarte w pismach z 8, 15 oraz 21 września 2026 r., bowiem przedstawione tam dokumenty oraz inne pisma oraz artykuły prasowe (głównie dotyczące prowadzonego postępowania upadłościowego, które zostało wszczęte w następstwie wydania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji) dotyczą okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o BFG, Sąd wydaje orzeczenie, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Tym samym Sąd nie może wziąć w poczet materiału dowodowego dokumentów wytworzonych po wydaniu kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji. Tym bardziej nie może odnieść zamierzonego skutku żądanie Skarżącej o zwrócenie się przez Sąd do prokuratury z wnioskiem o przesłanie akt prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie przekroczenia uprawnień. Podobnie nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy dokumenty dotyczące postępowania upadłościowego [...] Banku S.A., bowiem pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, tym samym nie są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.