Droga pożarowa w pasie drogowym. Sąd uchylił decyzję kolegium o ponownym rozpoznaniu

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2026 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ") działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, zw. dalej także: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Strona, Skarżąca") od decyzji Prezydenta [...]z dnia 9 lutego 2024 r. nr [...]w przedmiocie 1. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...]w rej. ul. [...]obiektu budowlanego, tj. drogi pożarowej w ciągu pieszo - jezdnym oraz trawniku o pow. całkowitej 151,59 m2 rzutu poziomego w terminie od 8 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. wg planu sytuacyjnego załączonego do wniosku i ustalenia opłaty z tytułu zajęcia ww. pasa drogowego w kwocie 287 869,41 złotych oraz 2. odmowy zezwolenia na umieszczenie w ww. pasie drogowym przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. drogi pożarowej o pow. całkowitej 151,59 m2 rzutu poziomego w terminie od 1 stycznia 2021 r. do 7 kwietnia 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Na wniosek poprzedniego władającego ww. nieruchomością - spółki [...]sp. z o.o., złożony w dniu 27 lipca 2020 r. (skorygowany w dniu 10 sierpnia 2020 r.) Prezydent [...]wydał w dniu 11 sierpnia 2020 r. decyzję nr [...]zezwalającą na zajęcie w terminie od 13 sierpnia 2020 r. do 10 września 2020 r. pasa drogowego ul. [...]w rej. ul. [...]w postaci zajęcia trawnika - 188 m2 i ciągu pieszo - jezdnego o pow. 71,50 m2 (łącznie 259,50 m2) w celu budowy drogi pożarowej. W decyzji tej ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego we wskazanym okresie na kwotę 9 599,00 złotych. Decyzja ta nie została zaskarżona.

W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja Prezydenta [...]z dnia 14 stycznia 2021 r. nr [...]zezwalająca spółce [...]sp. z o.o. na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego, tj. drogi pożarowej w ciągu pieszo - jezdnym oraz trawniku o pow. całkowitej 152,92 m2 rzutu poziomego przy ul. [...]w terminie od 11 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. wg planu sytuacyjnego załączonego do wniosku oraz ustalająca opłatę z tego tytułu w wysokości 51 381,22 złotych.

Decyzją z dnia 27 maja 2021 r., znak [...]SKO w Warszawie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 14 stycznia 2021 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2130/21 uchylił ww. decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 985/22 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na ww. wyrok WSA w Warszawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...]w dniu 21 lutego 2024 r. wydał decyzję nr [...], którą zezwolił spółce [...] sp. z o.o. na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcją drogi, tj. drogi pożarowej w ciągu pieszo - jezdnym oraz trawniku o pow. całkowitej 152,92 m2 rzutu poziomego przy ul. [...]w terminie od 11 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. wg planu sytuacyjnego załączonego do wniosku oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym tego urządzenia infrastruktury technicznej w kwocie 3 509,64 złote za rok 2020.

Jednocześnie w dniu 9 lutego 2024 r. Prezydent [...]wydał decyzję nr [...], którą po rozpoznaniu wniosku [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. (który wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2022 r.) o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowej drogi pożarowej w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 1 stycznia 2031 r., w punkcie pierwszym wyraził zgodę na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...]w rej. ul. [...]obiektu budowlanego, tj. drogi pożarowej w ciągu pieszo - jezdnym oraz trawniku o pow. całkowitej 151,59 m2 rzutu poziomego w terminie od 8 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2023 r. wg planu sytuacyjnego załączonego do wniosku. Organ ustalił opłatę z tego tytułu w kwocie 287 869, 41 zł.

Ponadto w punkcie drugim ww. decyzji Prezydent [...]odmówił wnioskodawcy zezwolenia na zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego w celu umieszczenia w nim drogi pożarowej o pow. całkowitej 151,59 m2 rzutu poziomego w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 7 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji wskazał, że uznał przedmiotową drogę pożarową za obiekt niezwiązany z funkcją drogi. Taka kwalifikacji przedmiotowej drogi pożarowej (tj. uznanie jej za obiekt budowlany) - jak wskazał Prezydent [...]- jest okolicznością ustaloną ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta [...]z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej drogi pożarowej. Ponadto organ I instancji wskazał, że mógł wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres obejmujący datę najwcześniej od dnia 8 kwietnia 2022 r., tj. od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie.

Nie zgadzając się z ww. decyzją Strona w dniu 20 maja 2024 r. zaskarżyła w całości ww. rozstrzygnięcie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta [...]. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z zastosowaną przez organ stawką za zajęcie pasa drogowego, wskazując, że jej zdaniem w sprawie powinna mieć zastosowanie stawka właściwa dla urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzaniami drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a nie stawka dla obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzaniami drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Decyzją z 25 czerwca 2026 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO w Warszawie wskazało, że sprawa zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową drogę pożarową została już poddana ocenie sądów administracyjnych — dotyczyła jedynie innego okresu niż ten, który obejmuje niniejsza decyzja. Organ wskazał, że w tej sprawie zostały wydane wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2130/21 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. II GSK 985/22 Organ podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych w międzyczasie uległy zmianie, gdyż wprowadzono do tej ustawy pojęcia urządzeń obcych liniowych, urządzeń obcych innych niż liniowe, a jednocześnie wyeliminowano z art. 40 ustawy o drogach publicznych pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" i "obiektu budowlanego". Tymczasem spór, przez który sprawa ta znalazła się w sądzie dotyczył kwalifikacji drogi pożarowej umieszczonej w pasie drogowym, tj. czy stanowi ona "urządzenie infrastruktury technicznej" (niższa opłata), czy "obiekt budowlany" (wyższa opłata). Sąd I instancji uznał, że droga pożarowa powinna być traktowana jako "urządzenie infrastruktury technicznej". Naczelny Sąd Administracyjny z powyższym poglądem się zgodził, argumentując, że w przypadku braku definicji w ustawie o drogach publicznych (dalej jako "u.d.p.") - należy posiłkować się definicjami z prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Nie można jednak uznać, w ocenie organu odwoławczego, że obecnie mamy do czynienia ze związaniem tymi wyrokami. Zmieniły się bowiem przepisy prawa i aktualnie w ustawie o drogach publicznych znajdują się odpowiednie definicje legalne, w szczególności jeśli chodzi pojęcie urządzeń obcych.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydając w dniu 9 lutego 2024 r. przedmiotową decyzję nie wziął pod uwagę zmiany przepisów prawa materialnego mających w sprawie znaczenie, czym rażąco naruszył art. 40 u.d.p., a także art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że na mocy art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2022 r., poz. 1768) doszło do zmiany art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez wprowadzenie do tej ustawy pojęć "liniowe urządzenia obce" i "urządzenie obce inne niż wymienione w pkt 2". Ustawą tą zmieniono jeszcze inne przepisy u.d.p. związane także z ustalaniem opłat za zajęcie pasa drogowego. Powyższa ustawa nowelizująca w zakresie mającym w sprawie znaczenie weszła w życie z dniem 21 września 2022 r. Tymczasem Prezydent [...], wydając zaskarżoną decyzję w odniesieniu do "obiektu budowlanego" procedował w oparciu o stare, nieobowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy prawa materialnego, które w art. 40 ust. 2 nie przewidywały już takiego przedmiotu, jak "obiekt budowlany".

SKO podniosło, że w konsekwencji powyższego sprawa nie została przez organ I instancji rozpoznania co do istoty, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie prawa miało bowiem charakter istotny i uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji. Dokonywanie w sprawie oceny przesłanek materialnoprawnych w oparciu o nieobowiązujący stan prawny jest bowiem tego rodzaju uchybieniem, które nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstacyjności postępowania administracyjnego.

Organ II instancji podkreślił, że zmiana definicji ustawowych pojęć w art. 40 ust. 2 u.d.p. nie miała charakteru redakcyjnego, lecz wpływała na zakres przedmiotowy tej regulacji. Przyjęcie przez organ I instancji znaczenia tych pojęć wynikających z uchylonych przepisów doprowadziło do dokonania oceny stanu faktycznego wg. nieobowiązujących już kryteriów. Stwierdzone naruszenie nie może zatem zostać usunięte poprzez zmianę rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, gdyż wymaga ponownej oceny przesłanek materialnoprawnych z uwzględnieniem aktualnego brzmienia przepisów oraz ponownej subsumpcji ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Strona wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi w decyzji SKO, a podniesione przez SKO zastrzeżenia dotyczyły wyłącznie oceny prawnej w zakresie właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, nie zaś konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy przez SKO,

2) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw ("Nowelizacja") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że Prezydent [...]powinien orzekać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("Ustawa"), w tym art. 40 ust. 2 Ustawy, w brzmieniu nadanym 21 września 2022 r. na mocy dokonanej nowelizacji tych przepisów, mimo, że postępowanie zakończone decyzją organu I instancji zostało zainicjowane wnioskiem Strony z 8 kwietnia 2022 r. ("Wniosek"), a zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 – ww. nowelizacji powinno być prowadzone z zastosowaniem przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym, co doprowadziło do niewłaściwego uznania przez SKO, że decyzja Prezydenta [...]została wydana na podstawie nieobowiązujących przepisów u.d.p., a następnie bezpodstawnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r, poz.143 – dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie SKO w Warszawie uznało, że organ I instancji wydając w dniu 9 lutego 2024 r. decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajecie przez Skarżącą pasa drogowego oraz ustalenia z tego tytułu należnej opłaty dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie w oparciu o nieaktualny w dacie wydania tej decyzji stan prawny, w związku z dokonaną nowelizacją ustawy o drogach publicznych, na mocy art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2022 r., poz. 1768). Nowe regulacje prawne, w tym w szczególności zmiana treści art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, weszły w życie z dniem 21 września 2022 r. Zauważyć trzeba, że ww. ustawa nowelizująca zawierała przepisy przejściowe (intertemporalne) w zakresie dotyczącym zmiany ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy nowelizującej - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym.

Wskazać należy, ze w przypadku rozpoznawanej sprawy postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte wnioskiem Skarżącej z dnia z 8 kwietnia 2022r., a więc jeszcze przed wejściem w życie nowych regulacji prawnych. Stosownie zatem do normy intertemporalnej zawartej w przytoczonym wyżej przepisie art. 28 ust. 1 ustawy nowelizującej, dla rozstrzygnięcia tej sprawy organ I instancji powinien uwzględnić stary stan prawny, tj. obowiązujący przed dokonaną wspomnianą wyżej nowelizacją przepisów ustawy o drogach publicznych. Prezydent [...]w wydanej decyzji zastosował zatem prawidłowo przepisy ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ich nowelizacji.

Jak słusznie wywodzi Skarżąca, takie działanie organu koresponduje ponadto w pełni z przepisami prawa miejscowego, w zakresie dotyczącym wysokości należnej opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, ustalanej na mocy uchwały jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku Rady [...]). Zastosowanie przez organ I instancji nowych regulacji ustawy o drogach publicznych powodowałoby oczywistą kolizję z tymi przepisami, gdyż w dniu złożenia przez Skarżącą wniosku obowiązywała uchwała nr [...]Rady [...]z dnia 12 grudnia 2019 r., która inaczej niż późniejsze uchwały tego organu określała wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...]dotyczących umieszczenia w pasie drogowym poszczególnych rodzajów urządzeń i obiektów budowlanych, w tym takich jak: "urządzenia infrastruktury technicznej" oraz "obiekty budowlane", których odmiennego rozróżnienia dokonała wspomniana nowelizacja ustawy o drogach publicznych wprowadzając pojęcia: "liniowe urządzenia obce" oraz "urządzenia obce inne niż wymienione w pkt 2". Podkreślić przy tym należy, że rozpoznawana sprawa co do meriutum dotyczy właśnie interpretacji tych pojęć - w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy (drogi pożarowej) i adekwatnej wysokości należnej opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego.

Znaczenie w tej sprawie ma również fakt, że także wspomniane akty prawa miejscowego zawierają przepisy intertemporalne, które podobnie jak przepis art. 28 ust 1 ustawy nowelizującej stanowią, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie danej uchwały stosuje się dotychczasowe przepisy i stawki opłat.

W związku z powyższym należy podzielić pogląd, że w sprawie procedowanej przed organem I instancji należało stosować przepisy obowiązujące na dzień złożenia przez Skarżącą wniosku w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie odmiennej wykładni byłoby w istocie działaniem contra legem, gdyż prowadziłoby do powstania w tym zakresie istotnej niespójności systemowej.

Konkludując, wbrew stanowisku organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby zachodziła uzasadniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., stanowiąca podstawę dla przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Brak jest bowiem w tym przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ I instancji dokonał bowiem uprawnionej merytorycznej oceny stanu sprawy wydając decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Organ odwoławczy, w przypadku odmiennej oceny prawnej tej sprawy, powinien rozstrzygnąć ją co do meritum, a nie przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zwłaszcza w sytuacji, gdy kwestionowane jest w istocie właściwe zastosowanie przez organ I instancji przepisów intertemporalnych.

Z powodów wyżej omówionych zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 151a § 1 w związku z art. 64d § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania postanowiono po myśli art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).