Wojewoda nie uzasadnił nakazu zmiany strefy zamieszkania w W. Sąd uchylił akt

Prezydent W. (dalej także: Skarżący) pismem z 3 października 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt nadzoru Wojewody [...] z [...] września 2025 r. nr [...] dotyczący nakazu zmiany organizacji ruchu (dalej: akt nadzoru), wydany na podstawie art. 10 ust. 10 oraz art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251, ze zm., dalej: p.r.d.), w związku § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej: rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem), po rozpatrzeniu wniosku A. J. (dalej: Wnioskodawca) z [...] lutego 2025 r., o przeprowadzenie kontroli organizacji ruchu wprowadzonej na drodze wewnętrznej, na której ustanowiono strefę zamieszkania, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] 111 w W.

Do wydania ww. aktu nadzoru doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] lutego 2025 r. Wnioskodawca, wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli organizacji ruchu wprowadzonej na drodze wewnętrznej, na której ustanowiono strefę zamieszkania, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] 111 w W. We wniosku stwierdził, że strefa zamieszkania została ustanowiona na przedmiotowej drodze wewnętrznej niezgodnie z prawem.

Pismem z [...] marca 2025 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 5 p.r.d., w związku z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, wystąpił do Zarządu Mienia W. jako jednostki organizacyjnej W. zarządzającej ruchem na wskazanym odcinku drogi, o przesłanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu dla ww. drogi wewnętrznej oraz o pisemne ustosunkowanie się do załączonego pisma Wnioskodawcy.

Przy piśmie z [...] kwietnia 2025 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Mienia W. przesłał "Projekt stałej organizacji ruchu w związku z wprowadzeniem strefy zamieszkania przy ul. [...] w W.(droga wewnętrzna na dz. ew. nr [...] obr. [...])" z dnia [...] listopada 2024 r., zatwierdzony przez Prezydenta W. w zakresie lokalizacji znaków [...], [...], [...] i [...] (zatwierdzenie nr [...]). Dodatkowo poinformował, że na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta. W. z [...] października 2024 r., przejął w zarząd i administrowanie działkę o nr ew. [...] z obrębu [...]. Dążąc do poprawnego funkcjonowania działki podjęto decyzję o wykonaniu i wprowadzeniu nowej organizacji ruchu na podstawie obowiązujących przepisów oraz w oparciu o wydany przez Wojewodę [...] nakaz nr [...] z dnia 14 listopada 2023 r., który uprzednio byt adresowany do Burmistrza Dzielnicy [...] W.. Odnosząc się do zarzutu o działanie na korzyść sąsiedniej nieruchomości w zakresie dojazdu do budynku przy ul. [...] 113 z terenu działki nr ew. [...] stwierdził, że nie ma on uzasadnienia, gdyż wprowadzona przez Zarząd Mienia W.nowa organizacja ruchu nie przewiduje takiego rozwiązania. W zakresie pozostałych wątków podniesionych we wniosku uznał, iż Zarząd Mienia W. nie jest stroną oraz nie jest w kompetencji do wypowiadania się w zakresie relacji i stosunków formalno-prawnych pomiędzy właścicielami nieruchomości przy ul. [...] 111 i 113. Dodatkowo poinformował, że szukając innych rozwiązań alternatywnych oraz po konsultacji ze specjalistą wykonującym zlecenie sporządzenia projektu organizacji ruchu ustalono, że przy rozmiarach działki nr [...] i obowiązujących przepisach nie ma możliwości wydzielenia jakiegokolwiek miejsca do parkowania na tym terenie.

W dniu [...] kwietnia 2025 r. pracownik Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. dokonał oględzin organizacji ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Z dokonanych oględzin sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W toku oględzin stwierdzono, iż wprowadzona w terenie organizacja ruchu jest zgodna z zatwierdzonym projektem stałej organizacji ruchu z dnia [...] listopada 2024 r.

Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 10 p.r.d. organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Z przepisu tego wynika wprost, że organ nadzoru, wydając nakaz zmiany organizacji ruchu, kierował się jedną z wymienionych wyżej przesłanek, i że warunki określone tą przesłanką zostały wypełnione. W przypadku dróg wewnętrznych, z samej definicji tych dróg, zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), wykluczona jest przesłanka zapewnienia ruchu tranzytowego. Zatem nakaz zmiany organizacji ruchu na drodze wewnętrznej, wydany przez organ nadzoru, musi być uzasadniony ważnym interesem ogólnospołecznym.

Wojewoda [...] wskazał, że ze swej natury drogi wewnętrzne nie są drogami ogólnodostępnymi. W wielu przypadkach dostęp do takiej drogi jest limitowany (szlaban, brama wjazdowa) i wprowadzona na takiej drodze organizacja ruchu skierowana jest do ograniczonego kręgu użytkowników takiej drogi. Zatem naruszenie interesu ogólnospołecznego spowodowane niezgodną z prawem organizacją ruchu nie wynika z jej szerokiego oddziaływania społecznego. Wprowadzając na drodze wewnętrznej strefę zamieszkania podmiot zarządzający ruchem z własnej woli rozciąga na tę drogę moc obowiązywania p.r.d.

Analizując kwestię organizacji ruchu obowiązującej na drodze wewnętrznej w aspekcie ustanowienia strefy zamieszkania Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z pkt 5.2.46. Załącznika nr 1 "Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311, dalej: "Załącznik nr 1"), strefy te ustala się w obszarach zabudowanych na ulicach, również pojedynczych, na których w zasadzie odbywa się ruch tylko docelowy, przede wszystkim w osiedlach mieszkaniowych, w dzielnicach willowych i zabytkowych (starówkach). Ustalenie takich stref powinno być poprzedzone szczegółową analizą zasadności ich umieszczenia opartą m. in. na statystyce wypadków drogowych.

W piśmie z [...] kwietnia 2025 r., w którym Dyrektor Zarządu Mienia W., na żądanie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2025 r., pisemnie odniósł się do zarzutów Wnioskodawcy, nie poinformowano o przeprowadzeniu koniecznych analiz uzasadniających ustanowienie na przedmiotowej drodze wewnętrznej strefy zamieszkania (Wnioskodawca podnosił tę kwestię we wniosku). W części opisowej zatwierdzonego projektu organizacji ruchu opisano w pkt 3.2 charakterystykę ruchu na drodze. Stwierdzono, że droga wewnętrzna na obszarze działki nr [...] z obr. [...] pełni funkcję obsługi komunikacyjnej budynków mieszkalnych przy ul. [...] 111 oraz [...] 111A-C, natężenie ruchu drogowego na drodze wewnętrznej jest bardzo małe, co wynika z obsługi komunikacyjnej jedynie czterech budynków mieszkalnych, a w strukturze rodzajowej pojazdów występują samochody osobowe, przy sporadycznym ruchu pojazdów ciężarowych np. służb komunalnych. Nie stwierdzono wzmożonego ruchu pieszych lub innych niechronionych uczestników ruchu. Zdaniem Wojewody opis ten nie sposób uznać za wypełniający wymogi sporządzenia analizy określonej w Załączniku nr 1.

Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 2 pkt 16 p.r.d., strefa zamieszkania to obszar obejmujący drogi publiczne lub inne drogi, na którym obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego, a wjazdy i wyjazdy oznaczone są odpowiednimi znakami drogowymi. Dalsze przepisy regulują szczególne zasady ruchu obowiązujące w tej strefie (art. 11 ust. 5 zdanie drugie p.r.d. - W strefie tej pieszy korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem oraz osobą poruszającą się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; art. 15a ust. 2 zdanie drugie p.r.d. - W strefie tej osoba poruszająca się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch korzysta z całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdem; art. 20 ust. 2 P.r.d. – Prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów w strefie zamieszkania wynosi 20 km/h; art. 43 ust. 1 p.r.d. - Dziecko w wieku do 7 lat może korzystać z drogi tylko pod opieką osoby, która osiągnęła wiek co najmniej 10 lat. Nie dotyczy to strefy zamieszkania; art. 49 ust. 2 pkt 4 p.r.d. - Zabrania się postoju w strefie zamieszkania w innym miejscu niż wyznaczone w tym celu). Zatem, w ocenie Wojewody [...], ustanowienie strefy zamieszkania ma na celu uprzywilejowanie pieszych i zapewnienie im i innym niechronionym uczestnikom ruchu drogowego maksymalnego bezpieczeństwa. Stąd konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz uzasadniających przyjęcie takiego rozwiązania. Do kwestii postoju pojazdów w takiej strefie odnosi się tylko jeden przepis.

Zdaniem Wojewody [...] wyznaczenie strefy zamieszkania zasadniczo tylko w celu wyeliminowania nieprawidłowego postoju pojazdów, jak to wykazano w pkt 4.1 części opisowej zatwierdzonego projektu organizacji ruchu, należy uznać za niezgodne z przepisami. Cel taki można osiągnąć wprowadzając organizację ruchu, w której nie będą w sposób niezgodny z przepisami zastosowane znaki [...] i [...], w tym przez egzekwowanie przepisów p.r.d., a w szczególności art. 46 ust. 1 i 2, oraz art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wprowadzona organizacja ruchu, niezgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, powinna zostać zmieniona.

Reasumując, wojewoda [...] podkreślił, że cel, jakim jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nie może zostać osiągnięty poprzez sprzeczne z prawem zastosowanie znaków drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżący wniósł na powyższy akt nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

– art. 10 ust. 10 oraz art. 10 ust. 2 pkt. 5 p.r.d. poprzez przyjęcie, iż wprowadzona organizacja ruchu wymaga zmiany ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego;

– pkt. 5.2.46 Załącznika nr 1 poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie strefy nie było poprzedzone analizą zasadności jej umieszczenia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił, że nie sposób zgodzić się z poglądem Wojewody [...], o tym że ważny interes ogólnospołeczny wymaga aby przedmiotowa organizacja ruchu została zmieniona. Przedmiotowa organizacja nie odpowiada jedynie jednej osobie, która parkuje auto na drodze wewnętrznej w ten sposób aby blokować wyjazd osobom zamieszkałym w apartamentowcu. Osoba ta jest niezadowolona z powstania sąsiedniego budynku i w ten sposób utrudnia korzystanie z niego. W ocenie Skarżącego subiektywne przekonanie tej osoby, że miasto ma jej zapewnić taką organizację ruchu aby miała miejsce parkingowe bezpośrednio przed jej domem (pomimo że posiada garaż w swoim budynku) nie jest ważnym interesem ogólnospołecznym. Ponadto, zdaniem Skarżącego, zarzut Wojewody [...] o tym, że nie przeprowadzono szczegółowej analizy zasadności ustanowienia strefy zamieszkania opartej m.in. na statystyce wypadków drogowych jest absurdalny, ze względu na okoliczność, że na tak krótkiej drodze (30 metrów) nie dochodziło do wypadków ponieważ prędkość aut jest tam po prostu niewielka. Skarżący wskazał, że na większości osiedli w Polsce nie doszło do wypadków drogowych, a strefy zamieszkania zostały wprowadzone. W ocenie Prezydenta W. nie sposób zgodzić się z zarzutem niekompletności analizy poprzedzającej wprowadzenie organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Na skutek wniesionej skargi przedmiotem kontroli Sądu stał się akt nadzoru Wojewody [...] nakazujący zmianę organizacji ruchu przyjętą w "Projekcie stałej organizacji ruchu w związku z wprowadzeniem strefy zamieszkania przy ul. [...] w W. (droga wewnętrzna na dz. ew. nr [...] obr. [...])" z dnia [...] listopada 2024 r., zatwierdzonym przez Prezydenta W. w zakresie lokalizacji znaków [...], [...], [...] i [...] (zatwierdzenie nr [...]).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 p.r.d. wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania. Jak stanowi ust. 7 przywołanego artykułu ustawy "zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami". W art. 10 ust. 10 p.r.d. przewidziano natomiast, że organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.

Zasadnie Wojewoda [...] przewidział w kwestionowanym akcie, że w tej sprawie nakaz zmiany przyjętej organizacji ruchu nie może zostać uzasadniony koniecznością zapewnienia ruchu tranzytowego. Jest to w sprawie okoliczność bezsporna skoro zatwierdzona organizacja ruchu dotyczyła ustanowienia na drodze wewnętrznej strefy zamieszkania.

W tym stanie rzeczy, upatrując kompetencji do kwestionowania zatwierdzonej organizacji ruchu Wojewoda [...] winien wykazać, że jest to uzasadnione ważnym interesem ogólnospołecznym.

W uzasadnieniu wydanego aktu nadzoru Wojewoda [...] uzasadniając podejmowaną ingerencję w postaci nakazania zmiany organizacji ruchu odwołuje się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2019r. (sygn. akt I OSK 1589/19) i zawartej w nim analizy rozumienia pojęcia ważny interes społeczny i zasad uprawniających do ingerencji nadzorczej w rozwiązania przyjęte w projekcie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Wojewoda [...] miał zatem świadomość, że organ nadzoru bezwzględnie zobowiązany jest do wykazania interesu ogólnospołecznego, który został naruszony wprowadzoną organizacją ruchu. W tym zaś zakresie podniósł jedynie, że jego zdaniem "interesem ogólnospołecznym jest jednolite stosowanie i interpretowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego" i "zasada ta znajduje bezpośrednie zastosowanie również w zakresie organizacji ruchu drogowego" (str. 2 aktu nadzoru). Brak jednak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazania i uzasadnienia, jaki to interes ogólnospołeczny przemawiał w ocenie Wojewody [...] za nakazaniem zmiany zatwierdzonej organizacji ruchu. Trudno w ramach dokonywanej kontroli dociec Sądowi, jaki konkretnie interes ogólnospołeczny przesądził o podjętym przez Wojewodę akcie nadzoru względem zatwierdzonego planu stałej organizacji ruchu.

Ponadto, na str. 3 i 4 uzasadnienia aktu Organ przywołuje przepisy p.r.d. wywodząc, że ustanowienie strefy zamieszkania ma na celu uprzywilejowanie pieszych i zapewnienie im i innym niechronionym uczestnikom ruchu drogowego maksymalnego bezpieczeństwa. Nie wyjaśnia jednak w jaki sposób wprowadzenie takiej strefy zamieszkania przy ul. [...] w W. (droga wewnętrzna na dz. ew. nr [...] obr. [...]) miałoby uniemożliwić czy też utrudnić powyższe. Jest to o tyle istotne, że w przyjętym projekcie wskazuje się, że obszar objęty projektowaną organizacją ruchu "obejmuje drogę wewnętrzną stanowiącą obsługę komunikacyjną budynków usytuowanych przy ul. [...] 111, 111A, 111B, i 111C". Uzasadniając wprowadzenie strefy zamieszkania w obszarze drogi wewnętrznej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] 111, 111A-C podano zaś w projekcie, że "przedmiotowa droga ma bardzo niskie paramenty techniczne - jest wąska oraz nie ma wyznaczonych dróg dla pieszych, dodatkowo miejscami szerokość drogi ograniczona jest przez duże drzewa".

Zgodnie z postanowieniem pkt 5.2.46 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019, poz. 2311, dalej: rozporządzenie) znak [...] "strefa zamieszkania" (rys. 5.2.46.1) stosuje się w celu oznakowania ustalonej strefy zamieszkania, w której obowiązują szczególne zasady ruchu drogowego (pierwszeństwo pieszych przed pojazdami, ograniczenie prędkości do 20 km/h, parkowanie tylko w miejscach wyznaczonych). (...) Umieszcza się je na początku strefy zamieszkania na wszystkich drogach doprowadzających do niej ruch. Strefy te ustala się w obszarach zabudowanych na ulicach, również pojedynczych, na których w zasadzie odbywa się ruch tylko docelowy, przede wszystkim w osiedlach mieszkaniowych, w dzielnicach willowych i zabytkowych (starówkach). Ustalenie takich stref powinno być poprzedzone szczegółową analizą zasadności ich umieszczenia opartą m.in. na statystyce wypadków drogowych".

W ocenie Wojewody [...] cześć opisowa zatwierdzonego projektu organizacji ruchu nie może być uznana za wypełniająca wymogi sporządzenia analizy zakreślonej w ww. Załączniku nr 1. Organ nie wskazuje jednak na niedostatki opisowej części zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Nie podaje powodów dla których zamieszczone w opisie wyjaśnienia, zestawione z uwarunkowaniami drogi wewnętrznej, której projekt dotyczy, są niewystarczające. Nie odnosi tego też do postanowień rozporządzenia. W tym stanie rzeczy, nie jest możliwe prześledzenie toku rozumowania Organu, jakie doprowadziło go do nakazania zmiany przyjętej organizacji ruchu. Trzeba zaś mieć na uwadze, że na drodze wewnętrznej, której dotyczy projekt organizacji ruchu odbywa się niewątpliwe ruch docelowy a zatem usprawiedliwione wydaje się wprowadzenie szczególnych zasad ruchu drogowego właściwych dla strefy zamieszkania.

Trzeba też zauważyć, że na str. 3 uzasadnienia podjętego aktu Organ przywołuje postanowienia pkt 4.1 części opisowej zatwierdzonego projektu organizacji ruchu ale nie przedstawia swojego stanowiska co do przywołanych - jak należy sądzić - kwestionowanych przez niego zapisów tego projektu. Nie podaje, czy i w jakim zakresie postanowienia tej części projektu uzasadniać miałyby podejmowane przez niego rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, nie znajduje też uzasadnienia twierdzenie Organu jakoby wprowadzenie strefy zamieszkania było spowodowane zasadniczo tylko chęcią wyeliminowania nieprawidłowego postoju pojazdów w sytuacji gdy wskazane w opisie projektu warunki panujące na drodze wewnętrznej, bez ich uregulowania w sposób przyjęty w tym projekcie, utrudniałyby ruch pieszych czy też uniemożliwiały dojazd służbom ratunkowym (tak w pkt 4.1. projektu).

Wspomniane powyżej niedostatki aktu nadzoru w zakresie wskazania interesu ogólnospołecznego, jaki zdaniem Wojewody [...] przemawiał za nakazem zmiany organizacji ruchu, jak i brak uzasadnienia dla formułowanych wniosków o wadliwości opracowanego projektu powodują, że zaskarżony akt wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego. Nie sposób bowiem, w oparciu o tak szablonowe, ogólne uzasadnienie podejmowanego aktu prześledzić tok rozumowania Organu i dokonać oceny jego legalności. Treść wydanego aktu nadzoru pozwala sformułować Sądowi wniosek o braku dokonania przez Organ właściwej oceny przyjętej organizacji ruchu i przedstawienia tej oceny w sposób pozwalający na weryfikację zasadności formułowanych względem niej zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 148 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony akt nadzoru (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a zasądzając od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).