Zawilgocenia lokalu od tarasu nad garażem. Sąd uchylił decyzję kasacyjną nadzoru budowlanego

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy") Nr 704/2026 z dnia 15 lipca 2026 r., uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB dla m.st. Warszawy" lub "organ I instancji") nr IIWT/125/2026 z dnia 5 maja 2026 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym.

Rozstrzygnięcie to wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 7 maja 2019 r. do PINB dla m. st. Warszawy wpłynęło pismo w sprawie stanu technicznego tarasu przynależnego do lok. nr [...] (będącego stropodachem dla garażu podziemnego) przy ul. [...] w [...], który powoduje powstawanie zawilgoceń i zagrzybień w w/w lokalu mieszkalnym. W załączeniu do powyższego pisma przedłożono kopie opinii technicznej dotyczącej zawilgocenia ścian w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w [...] z dnia 5 stycznia 2018 r., opinii technicznej stanu technicznego tarasów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] z dnia 21 sierpnia 2018 r., raportu z dnia 12 stycznia 2019 r. oraz oceny technicznej przyczyny zawilgocenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]ze stycznia 2018r.

W dniu 9 lipca 2019 r. przeprowadzono oględziny, potwierdzone protokołem nr IIIOT/723/2019.

Postanowieniem Nr IIIOT/320/2019 z dnia 7 sierpnia 2019 r. organ I instancji nałożył na A. J. obowiązek przedłożenia do PINB dla m. st. Warszawy oceny technicznej, z której wynikać winno czy ułożenie sztucznej trawy oraz wykonanie pergoli drewnianej na tarasie przyległym do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , nie wpływa negatywnie na stan techniczny tego tarasu. Do organu I instancji przy piśmie A. J. z dnia 30 września 2019 r., wpłynęła opinia techniczna dot. hipotetycznego negatywnego wpływu ułożonej sztucznej trawy oraz wykonanej pergoli drewnianej na stan tarasu, z września 2019r., w której wskazano m.in. cyt.: "Ułożona na tarasie lok. nr [...] sztuczna trawa i postawiona tam drewniana pergola nie wywiera negatywnego wpływu na stan tego tarasu, [str. 4]".

W dniu 17 października 2019 r. do organu I instancji przedłożono protokół odbioru prac wykonanych w myśl umowy zawartej przez Wspólnotą Mieszkaniową [...] wobec wykonania izolacji na styku taras - lokal, na nieruchomości przy ul. [...] w [...], obejmującej tarasy przy lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...] na w/w nieruchomości.

Następnie w dniu 31 października 2019 r. do tego organu wpłynęło pismo A. J., przekazujące w załączeniu kolejną dokumentację w sprawie.

Postanowieniem Nr IIIOT/124/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. PINB dla m. st. Warszawy dopuścił jako dowód w sprawie opinię biegłego sądowego L. H. dotycząca stanu technicznego izolacji tarasu przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] , sporządzoną w dniu 21 października 2019 r.

W dniu 8 sierpnia 2023 r. przeprowadzono kolejne oględziny przedmiotu postępowania.

Decyzją Nr IIWT/125/2026 z dnia 5 maja 2026 r. PINB dla m. st. Warszawy nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym tarasu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], poprzez ukształtowanie odpowiednich spadków w celu umożliwienia odprowadzania wód opadowych, w zakresie poziomu usytuowania wpustu tarasowego, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...].

Decyzją nr 704/2026 z dnia 15 lipca 2026 r. Mazowiecki WINB uchylił ww. decyzję PINB dla m. st. Warszawy Nr IIWT/125/2026 z dnia 5 maja 2026 r. i przekazał temu organowi decyzję do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa i przywołał treść dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w szczególności opinii biegłego sądowego w sprawie [...] z dnia 21 października 2019 r. i z dnia 21 sierpnia 2018 r. oraz protokołu oględzin z dnia 8 sierpnia 2023 r.

Mazowiecki WINB wskazał następnie, że jego wątpliwości budzi kwestia sposobu ustalenia aktualnego na dzień załatwienia sprawy stanu faktycznego.

Zgodnie z aktami sprawy, opinie techniczne dot. tarasu przynależnego do lok. [...] na w/w nieruchomości opiewają na rok 2018-2019, natomiast przeprowadzane przez organ I instancji oględziny miały miejsce w dniach 9 lipca 2019 r. i 8 sierpnia 2023 r. tj. w odstępie 7 i 3 lat od wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe materiały, w ocenie tego organu, nie mogą zatem odzwierciedlać aktualnego stanu faktycznego sprawy, w tym np. kwestii stanu technicznego izolacji przeciwwodnej tarasu, z uwagi na znaczny upływ czasu od ich sporządzenia i ostatniej weryfikacji. Sentencja zaskarżonej decyzji opiera się również w głównej mierze na ustaleniach organu z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2023 r. (co zarzuca również skarżąca).

Pomimo zatem, zawartych tam ustaleń, organ odwoławczy uznał, że pojedyncze oględziny nie mogą stanowić samodzielnej podstawy wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Ponadto w aktach sprawy organu I instancji brak jest aktualnych protokołów z okresowych kontroli sprawności technicznej obiektu oraz dokumentów wskazujących na podjęcie jakichkolwiek działań przez organ (w okresie po przeprowadzeniu oględzin z dnia 8 sierpnia 2023 r. do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia) zmierzających do określenia aktualnego stanu technicznego przedmiotu postępowania, takich jak np. uzupełnienie oceny technicznej przedkładanej w sprawie. Powyższe okoliczności nie pozwalają zatem jednoznacznie określić, czy nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązki pozwolą doprowadzić przedmiotowy taras do właściwego stanu technicznego.

Powyższe braki w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy obligowały natomiast organ do wydania decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie.

Reasumując Mazowiecki WINB uznał, że należało uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy Nr IIWT/125/2026 z dnia 5 maja 2026 r. oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

We wniesionych do tutejszego Sądu sprzeciwie z dnia 5 sierpnia 2026 r. A. J. (dalej: "wnosząca sprzeciw") wydaną decyzję Mazowieckiego WINB Nr 704/2026 z dnia 15 lipca 2026 r. zaskarżyła w całości, stawiając jej zarzuty:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.) poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego;

2) błędne ustalenie, że zasadniczym problemem technicznym jest wyłącznie konieczność wykonania odpowiednich spadków przy wpustach tarasowych, podczas gdy z opinii technicznych, odkrywek oraz opinii biegłego sądowego wynika, iż zasadniczą przyczyną wieloletnich zawilgoceń jest wadliwie wykonana i nieskuteczna izolacja przeciwwodna tarasu;

3) pominięcie dowodów wskazujących na systemowy charakter wad dotyczących tarasów nad garażem podziemnym oraz ograniczenie zakresu niezbędnych robót do wykonania spadków, co nie doprowadzi do trwałego usunięcia przyczyn zawilgoceń;

4) naruszenie art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r. poz. 524, dalej: "Pr.b.") poprzez niewłaściwe określenie zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie organu do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem pełnego materiału dowodowego oraz wytycznych Sądu, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi z dnia 21 sierpnia 2026 r. na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Pismem z dnia 8 września 2026 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z art. 151a § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny

w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana z naruszeniem

art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Stosownie zaś do art. 138 § 2b k.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4.

W orzecznictwie podkreśla się, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne

z naruszeniem tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt

I OSK 517/17). Zatem zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Natomiast w myśl art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że decyzja kasacyjna może zostać wydana w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego

w oparciu o art. 136) (zob. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 138). Analiza

art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. prowadzi zatem do wniosku, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej występuje w sytuacji, w której rozpatrzenie

i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt II GSK 3928/17). Toteż jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia postępowania dowodowego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa de facto byłaby rozstrzygana w jednej instancji,

co pozbawiałoby stronę prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy i mogłoby być zwalczane wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA

z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2456/16).

W tym miejscu należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ odwoławczy. Pamiętać przy tym należy, że na każdym etapie postępowania,

a więc także w postępowaniu odwoławczym, organ administracji jest uprawniony do prowadzenia własnego postępowania dowodowego.

Należy wyjaśnić, że jeżeli organ odwoławczy nie podziela oceny organu I instancji co do kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to może samodzielnie przeprowadzić nowy dowód. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, działanie takie mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy może przeprowadzić w warunkach art. 136 § 1 k.p.a. Zatem obowiązujące przepisy nie uniemożliwiały organowi odwoławczemu uzyskania dodatkowych – w jego ocenie aktualniejszych – dowodów (oględzin, ekspertyz itd.), jeżeli uznał, że było to niezbędne w niniejszej sprawie.

Nie ma zatem przeszkód, aby to Mazowiecki WINB dokonał oceny stanu technicznego tarasu przynależnego do lokalu nr [...], znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] . Zasadniczo zgodzić się należy z organem odwoławczym, że postępowanie w tej sprawie toczy się już od 2019 r. a organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach, z których najnowszy pochodzi z 2023 r. Dlatego też celowe powinno być zgromadzenie dodatkowych, aktualniejszych dowodów. Niemniej jednak dokonać tego może organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. i nie będzie to naruszać zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.

Na zakończenie Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem zasadniczo Sąd ocenia jedynie to, czy organ odwoławczy miał podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania (a więc zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.), czy też organ odwoławczy takich podstaw nie posiadał i powinien wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie poprzedzając je uzupełniającym postępowaniem dowodowym w trybie art. 136 k.p.a. Dlatego też Sąd nie mógł odnieść się do szeregu zarzutów skarżącej podniesionych w sprzeciwie. Tego typu zarzuty będą mogły natomiast być podnoszone w ewentualnej skardze, którą wnosząca sprzeciw będzie mogła wnieść do tutejszego Sądu, jeżeli uzna, że kolejna decyzja Mazowieckiego WINB, do której wydania organ ten będzie zobowiązany na skutek uwzględnienia wniesionego przez nią sprzeciwu, narusza czy to przepisy prawa materialnego, czy tez przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku ze stwierdzeniem, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania w wysokości 100 zł orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.