Wstrzymanie robót przy kurniku skierowano do właściciela, sąd uchylił postanowienia

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2025 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] nakazujące L. G. wstrzymanie robót budowlanych związanych z realizacją budowy kurnika na działce nr [...] w obrębie [...] w miejscowości P. [...], w gminie G. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia MWINB podał, że w dniu 5 lipca 2023 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. wpłynął wniosek M. K. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego tymczasowych boksów dla koni i namiotu do prowadzenia zajęć jazdy konnej zlokalizowanych na wskazanej wyżej działce. Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu 8 lutego 2024 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na terenie nieruchomości położonych w miejscowości P. [...] gm. G. znajdują się następujące obiekty:

1) budynek stajni, który według oświadczenia pełnomocnika inwestora jest obiektem legalnym;

2) budynek drewniany parterowy oparty na legarach, obecnie pełniący funkcję socjalną, posiada instalację elektryczną;

3) namiot o konstrukcji mieszanej (drewnianej oraz stalowej) z posadzką wykonaną z palet drewnianych, obiekt posiada instalację elektryczną;

4) karuzela dla koni o konstrukcji stalowej, częściowo zadaszona, posiada instalację elektryczną;

5) budynek gospodarczy parterowy, drewniany, kryty blachodachówką, posiada instalację elektryczną i wodociągową;

6) dwa parterowe boksy dla koni o konstrukcji drewnianej;

7) jeden parterowy boks dla konia o konstrukcji drewnianej;

8) osiem parterowych boksów dla koni, konstrukcji drewnianej, posiadają instalację elektryczną;

9) hala namiotowa konstrukcji stalowej, parterowa użytkowana jako ujeżdżalnia dla koni, posiada instalację elektryczną, dach dwuspadowy słupy i dach kryte plandeką;

10) drewniany kurnik parterowy, obiekt bez instalacji.

Poza budynkiem stajni nie przedstawiono żadnych dokumentów świadczących o ich legalności. M. K. oświadczyła, że kurnik powstał w 2022 r.

PINB w P. pismem z 4 marca 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy kurnika usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] w miejscowości P. [...], w gminie G.. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. wstrzymał M. K. roboty budowlane związane z realizacją budowy przedmiotowego kurnika. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...] uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego wskazano na konieczność nakładania obowiązków wynikających z art. 52 Prawa budowlanego na właściciela działki nr [...], czyli na L. G. oraz na konieczność określenia prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu. Postanowienie MWINB nie zostało zaskarżone. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w P. zwymiarował sporny kurnik wskazując, że obiekt posiada wymiary ok. 2,27 m x 2,12 m i wysokość ok. 2,75 m oraz że sporny obiekt ze względu na swą funkcję powinien zostać zakwalifikowany do kategorii II – budynki służące gospodarce rolnej. PINB wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że właściciel nieruchomości nie prowadzi rodzinnego gospodarstwa rolnego, to nie można omawianego obiektu zakwalifikować jako przedłużenie zabudowy zagrodowej lub siedliskowej. Postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r. organ powiatowy nakazał L. G. wstrzymanie robót budowlanych związanych z realizacją budowy spornego kurnika. Postanowienie to, na skutek zażalenia M. K., MWINB utrzymał w mocy. W ocenie MWINB, organ powiatowy słusznie określił L. G. jako podmiot właściwy do legalizacji przedmiotowego kurnika, co wynika z uregulowań art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, L. G. jako właściciel działki nr [...] winien zostać adresatem obowiązków wynikających z art. 48 Prawa budowlanego. Ponadto, jak podał MWINB, stanowisko w powyższym zakresie zostało zawarte w postanowieniu tutejszego organu z [...] października 2024 r. nr [...], zaś żadna ze stron postępowania nie złożyła na nie skargi do WSA w Warszawie.

Następnie MWINB podniósł, że z uwagi na specyfikację omawianej sprawy (prowadzone postępowanie cywilne, w ramach którego Sąd Rejonowy w P. I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt [...] zabezpieczył roszczenie M. K. i E. O. o naruszenie posiadania poprzez zakazanie L. G. prowadzenia robót budowlanych, w tym prac związanych z rozbiórką obiektów budowlanych i odłączenia mediów dostarczanych do nieruchomości) organ powiatowy przed kolejnym etapem postępowania winien zwrócić się do sądu cywilnego z zapytaniem, czy postępowanie cywilne zostało zakończone. W ocenie organu odwoławczego fakt zabezpieczenia roszczenia na tym etapie postępowania nie wyklucza uznania, że L. G. nie jest upoważniony do legalizacji spornego kurnika. Zaskarżone postanowienie nr [...] wydane w przedmiocie wstrzymania robót oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej stanowi pierwszy etap legalizacji, zaś na mocy powyższego postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r., sygn. akt [...] zakazano L. G. prowadzenia robót budowlanych, w tym dokonania rozbiórki obiektów budowlanych. Nakaz rozbiórki może wynikać z kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. W zależności od wyniku zakończenia postępowania cywilnego organ powiatowy winien je uwzględnić przy dalszym procedowaniu w omawianej sprawie. Ponadto MWINB wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają kwalifikacji obiektu od podmiotu, który je użytkuje. MWINB wskazał, że bezsprzecznym jest fakt, że kurnik użytkowany jest przez M. K., która jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne o profilu chów i hodowla koni. Kurnik, w którym hodowane są kury, jest związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Budowa budynku inwentarskiego, jakim jest niewątpliwie kurnik nawet w zabudowie siedliskowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie przewidział wyjątku od uzyskania pozwolenia na budowę kurnika, stąd wydane rozstrzygnięcie w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest prawidłowe w ocenie MWINB.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła M. K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 52 Prawa budowlanego poprzez skierowanie go do właściciela, który nie włada przedmiotową nieruchomością i przedmiotowym obiektem, zamiast do skarżącej jako inwestora i ich zarządcy na podstawie obowiązującej umowy dzierżawy, co zostało jednoznacznie potwierdzone także przez właściciela;

2) art. 9 i art. 11 kpa poprzez błędną wykładnię i zaliczenie obiektu do obiektów wymagających pozwolenia na budowę;

3) art. 8 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów mających wpływ na wydane postanowienie skutkujące zawyżoną opłatą legalizacyjną;

4) art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 6 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zakwalifikowaniem obiektu jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę i dalszymi tego konsekwencjami w postaci sposobu przeprowadzenia procesu legalizacyjnego i jego wyceny.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że skierowanie postanowienia do właściciela, a nie do niej, jest całkowicie niezrozumiałe i nielogiczne, zwłaszcza w świetle twierdzeń samego organu. Organ napisał, że nakaz powinien być kierowany do podmiotu, który dysponuje prawem umożliwiającym wykonanie nakazu. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia, oczywistym było, że pan G. - właściciel - nie ma prawa umożliwiającego wykonania nakazów dotyczących przedmiotowej nieruchomości i jej zabudowań, bo nie władał nimi ani nie miał prawa wchodzić na ten teren. Wynikało to wprost z wykonalnego orzeczenia Sądu Rejonowego w P. , na które wskazuje organ. Skarżąca podała, że orzeczenie to zostało wydane, gdyż to skarżąca włada przedmiotową nieruchomością od 2018 r. na podstawie umowy dzierżawy i właściciel nie miał prawa naruszać jej posiadania. Fakt obowiązywania dzierżawy został ostatecznie potwierdzony także przez pana G. na podstawie aneksu do umowy dzierżawy, który to aneks został podpisany 4 lipca 2025 r. Skarżąca podała "Podsumowując, to ja byłam inwestorem przedmiotowego obiektu i od kilku lat nieprzerwanie jestem jego zarządcą jako dzierżawca nieruchomości. Pan G. nie miał ani nie ma prawa dysponować nieruchomością i obiektem w okresie dzierżawy i tym samym nie mógłby wykonać nakazu organu. Dlatego kierowanie do niego postanowienia narusza prawo.".

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r. poz. 524 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "pb" ogranicza wolność inwestora w zakresie swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, i to niezależnie od praw przysługujących mu do działki inwestycyjnej. Reglamentacja prawnobudowlana jest przejawem prewencyjnego nadzoru organów administracji publicznej nad aktywnością obywateli, która może wywierać wpływ na sferę szeroko pojętego interesu społecznego (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1318/09). Zasadą ogólną prawa budowlanego jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisach tych wskazano m.in. kiedy, w drodze wyjątku od tej zasady, wykonywanie określonych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia, wymaga natomiast zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 pb, oraz kiedy nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Katalog obiektów budowlanych oraz robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę zawarty jest w art. 29 pb. Natomiast obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymienione w tym przepisie - zgodnie z treścią art. 28 pb - wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pb organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej ( art. 48 ust. 3 pb). Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 pb formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wydały postanowienia, mocą których na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 pb wstrzymały roboty budowlane związane z realizacją budowy kurnika usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...], położonej w miejscowości P. [...], gmina G. oraz poinformowały adresata postanowienia, którym określiły właściciela powyższej nieruchomości L. G. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Zasadniczym problemem sporu w niniejszej sprawie jest skierowanie postanowienia wstrzymującego roboty budowlane do L. G. jako właściciela nieruchomości nr [...], na której zaistniała stwierdzona samowola budowlana. Stosownie do art. 52 ust. 1 pb obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W wyniku zmiany art. 52 Prawa budowlanego mocą nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. doprecyzowano adresatów obowiązków w formie nakazów oraz zakazów zawartych w decyzjach i postanowieniach przewidzianych w postępowaniach dotyczących naruszenia przepisów ustawy. Nowe brzmienie art. 52 pb rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Już w poprzednim stanie prawnym – sprzed nowelizacji – ugruntowany był pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51, był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (tak m.in. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11; z dnia 17 grudnia 2019 r., II OSK 3190/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym w pełni tezę wyroku WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SA/Gd 120/23), zgodnie z którą art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, tj. aby nakaz został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 marca 2023 r., II SA/Łd 953/22). Również Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór wskazując, że obowiązki w procedurach z art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Umożliwił zatem skierowanie obowiązków, na przykład w postępowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy (zamiast wielu zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r., II OSK 978/20).

Odnosząc powyższe wskazania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, Sąd jako całkowicie błędne ocenił przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że adresatem postanowienia legalizacyjnego w niniejszej sprawie powinien być L. G., jako właściciel nieruchomości, na której zaistniała stwierdzona samowola budowlana. Sąd na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego stwierdza, że jest to wybór całkowicie nielogiczny i nieracjonalny w istniejących w rozpoznawanej sprawie okolicznościach i uwarunkowaniach prawnych i faktycznych. W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość, na której zidentyfikowano samowolę budowlaną, została na podstawie umowy dzierżawy z 26 sierpnia 2018 r. wydzierżawiona przez L. G. skarżącej M. K. i E. O.. Sam organ MWINB w kontrolowanym postanowieniu podnosi, że z uwagi na specyfikę omawianej sprawy, z uwzględnieniem prowadzonego postępowania cywilnego przed Sądem Rejonowym w P. , w ramach którego sąd powszechny zabezpieczył roszczenie M. K. i E. O. o naruszenie posiadania poprzez zakazanie L. G. prowadzenia robót budowlanych, w tym prac związanych z rozbiórką obiektów budowlanych i odłączenia mediów dostarczanych do nieruchomości, L. G. nie ma możliwości zarówno faktycznych, jak i prawnych do przeprowadzenia czynności w ramach legalizacji wyżej wymienionej samowoli budowlanej. Dywagacje organu nadzoru budowlanego co do możliwości prowadzenia legalizacji samowoli budowlanej przez L. G. w zależności od wyniku zakończenia postępowania cywilnego, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej skargi. Również okoliczności, że przepisy Prawa budowlanego nie uzależniają kwalifikacji obiektu budowlanego od podmiotu, który je użytkuje, nie wpływają na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały istotne dla sprawy okoliczności, że to skarżąca M. K. była inwestorem prowadzonych samowolnie robót budowlanych oraz to ona jest od kilku lat zarządcą wskazanej wyżej nieruchomości, jako jej dzierżawca. W ocenie Sądu, niewystarczające jest stwierdzenie, że inwestor przedmiotowej samowoli nie dysponuje prawem własności nieruchomości. Przesłanką nałożenia określonych obowiązków w procedurze legalizacyjnej nie jest samo prawo własności nieruchomości, a jedynie prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, które wynika wprost z prawa własności, ale jest również możliwe do pozyskania również na drodze czynności prawnych. Sąd przychyla się do poglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2025 r., II SA/Łd 211/25, że przepis art. 52 pb nie sprzeciwia się adresowaniu nakazu z tego przepisu wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac budowlanych. Sąd w wyroku tym podkreślił, że nakaz z art. 52 pb w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł własności do nieruchomości, na której samowoli dokonał, w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Orzekając o nakazie wykonania robót, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyroki NSA z dnia: 18 października 2018 r., II OSK 2623/16 i 22 sierpnia 2024 r., II OSK 1707/23). Jednak rozstrzyganie tych kwestii (wpływu postępowania przed Sądem Rejonowym w P. o naruszenie posiadania) w chwili obecnej byłoby przedwczesne, jako że postępowanie przed sądem powszechnym jest nadal prowadzone, a okoliczności te nie zostały poddane analizie przez organy orzekające w sprawie.

W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 tej ustawy.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powyższej ustawy.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).