Rozbiórka domu, w którym mieszka czteroosobowa rodzina. Sąd uchylił decyzję ministra

Wojewoda Mazowiecki decyzją z 19 września 2025 r. wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2025 r. poz. 428) oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z 3 października 2024 r. G. M., odmówił wstrzymania prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na dokonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego położonego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...], w obrębie-[...], w miejscowości G., o kubaturze ok. 830 m2, powierzchni użytkowej ok. 181,7 m2 i powierzchni zabudowy ok. 127,9 m2 wybudowanego w 70% bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania G. M. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 21 listopada 2025 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. Minister wyjaśniał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał G. M. rozbiórkę opisanego wyżej budynku mieszkalnego, jako wybudowanego w 70% bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji PINB, organ powiatowy skierował do G. M. upomnienie Nr 23/2011 z 16 maja 2011 r, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy Nr 5/2011 z 7 października 2011 r. Postanowieniem z [...] października 2011 r. PINB w P. nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 97.690,00 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym.

Wobec dalszego uchylania się od wykonania dyspozycji decyzji rozbiórkowej, PINB w P. wystąpił do Urzędu Skarbowego w P. z wnioskiem z 13 sierpnia 2012 r. o wyegzekwowanie nałożonej na zobowiązanego grzywny. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z 12 maja 2014 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do zobowiązanego, ze względu na brak możliwości wyegzekwowania od zobowiązanego jakichkolwiek środków pieniężnych na pokrycie chociażby wydatków egzekucyjnych.

Wobec dalszego uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonego obowiązku, organ powiatowy postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. skierował obowiązek objęty tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. do wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Dalej Minister zauważał, że we wniosku G. M. z 3 października 2024 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wskazywano zaś, że potrzeba wstrzymania postępowania wynika z "czasu potrzebnego do przeprowadzenia karnego i cywilnego postępowania w niniejszej sprawie".

Minister odwołując się więc do treści art. 27 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie podkreślał, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego muszą mieć charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie, a nadto być wynikiem działania czynników niezależnych od zobowiązanego, będących skutkiem zdarzeń losowych. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych okoliczności nie zachodzi (nie była wskazywana przez G. M.). Organ odwoławczy podzielił przedstawione w uzasadnieniu decyzji nr WIR-lll,756.2.8.2024 z dnia 19 września 2025 r. argumenty dotyczące faktu, że "Wstrzymanie czynności egzekucyjnych na mocy art. 27 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie wstrzymuje orzeczonego przez właściwy organ obowiązku, lecz ma jedynie pozwolić zobowiązanemu na przygotowanie się do jego wykonania. Natomiast przesłankami nakazującymi wojewodzie wstrzymania czynności egzekucyjnych jest wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przesunięcie w czasie wykonanie nałożonego obowiązku. Konieczność skonkretyzowania i udowodnienie tych szczególnych okoliczności spoczywa na wnioskujących o wstrzymanie egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie Pan G. M. nie wyraził przede wszystkim woli wykonania nałożonego na niego obowiązku, w uzasadnieniu wniosku pisząc: "Zobowiązuję się, że ureguluję sytuacje prawną mojego domu, który jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego i ze sztuką budowlaną, nie zagrażającemu bezpieczeństwu ludzi". W konsekwencji nie wskazał również konkretnego terminu wykonania nałożonego obowiązku, wnioskując jedynie, że "Dokonam wszelkich możliwych zgodnych z prawem i zasadami współżycia w rodzinie działań aby uzyskać zgodę w naszej rodzinie". Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, takie stanowisko zobowiązanego ma na celu jedynie odwlekanie w czasie wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr 69/2011. Ponadto postępowanie egzekucyjne było poprzedzone formalnym upomnieniem z dnia 23 grudnia 2023 r. Natomiast termin bezpośredniej egzekucji był zobowiązanemu anonsowany pismem z 7 lutego 2025 r."

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy nie stwierdził, aby w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji G. M. podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wzięcie pod uwagę faktu, że w właśnie w niniejszej sprawie zachodzą "szczególne okoliczności". Skarżący nie mógł zapoznać się z decyzją rozbiórkową wydaną w 2011 r. z uwagi na odebranie i zatajenie listów poleconych, a następnie niszczenie awiz przez osoby trzecie, które były w zmowie w celu osiągnięcia korzyści materialnych. Dalej wskazywał, że w domu o powierzchni 180 m2 mieszka rodzina, małżeństwo z dziećmi w wieku szkolnym, która od 15 lat tworzy tam rodzinę i dom, a od ponad 30 lat skarżący włada częścią nieruchomości położoną w G. przy ulicy [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] obręb [...], w sposób odpowiadający wykonywaniu prawa własności (wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie został złożony w Sądzie Rejonowym w Piasecznie w dniu 9 stycznia 2026 r.

2) art. 8 k.p.a. polegające na nie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji I instancji, a tym samym usankcjonowaniu prowadzenia wobec skarżącego postępowania administracyjnego, które prowadzone było wobec niego bez jego udziału oraz w taki sposób, który utwierdziłoby w skarżącym zaufanie do organów Państwa.

3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim skopiowanych z uzasadnienia organu I instancji stwierdzeń bez dokonania subsumcji norm prawnych.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 27 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie – poprzez uznanie, że okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie stanowią okoliczności mających charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie, spowodowanych działaniem czynników, na które skarżący nie miał wpływu, podczas gdy rzeczywistość jest zupełnie inna, jak wskazano w zarzutach powyżej, a rozbiórka domu spowoduje rażąco ujemne skutki i stanowi bezpośrednie zagrożenia bezpieczeństwa małoletnich dzieci.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz zwrot kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, z późn. zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Skarga jest uzasadniona, zaskarżona bowiem decyzja narusza przepisy postępowania, stwierdzone zaś naruszenia mają charakter istotny w znaczeniu ustalonym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że istotnie zarusza ona przepisy postępowania w aspekcie formalnej i konstrukcyjnej prawidłowości uzasadnienia, w szczególności zaś poprzez brak rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz kompleksowego odniesienia się do argumentacji strony podnoszonej w odwołaniu.

Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji publicznej wymagają w szczególności uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a., które pozwoliłoby poznać zobiektywizowane kryteria, jakimi organ powinien się kierować podejmując rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć odnoszących się do wniosku skarżącego z dnia 3 października 2024 r. stanowił art. 27 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Przepis art. 27 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że wojewoda może w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Natomiast w świetle art. 27 ust. 2, wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną.

W piśmiennictwie (v. Pacak M., Zmorek K., Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz. LexisNexis 2013) wskazuje się, że wstrzymanie egzekucji ma charakter wyjątkowy, na co wskazuje zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jako przykłady "szczególnych przypadków" wskazano w literaturze okoliczności związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi albo z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego (Mazuryk M., w: Administracja publiczna..., s. 48). Wydaje się, że szczególnie uzasadnione przypadki tylko zupełnie wyjątkowo mogą dotyczyć indywidualnych sytuacji obywateli, kiedy wstrzymanie egzekucji nie byłoby związane z realizacją jakiegoś interesu publicznego.

Decyzja w sprawie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy. Wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie uprawnienie wojewody do wstrzymania na czas określony egzekucji administracyjnej w szczególnie uzasadnionych przypadkach wymaga każdorazowo zbadania stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą stosowne przesłanki wypełniające dyspozycję przywołanego przepisu. Wojewoda samodzielnie ocenia, czy zachodzą stosowne przesłanki uzasadniające wstrzymanie czynności egzekucyjnych oraz samodzielnie określa termin wstrzymania danej egzekucji administracyjnej. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje jakiego rodzaju przypadki należy uznać za "szczególnie uzasadnione", pozostawiając ocenę w tym względzie organom orzekającym w konkretnej sprawie.

W tym miejscu należy podkreślić, że rolą organu drugiej instancji jest dokonanie oceny okoliczności faktycznych sprawy, odniesienie się do argumentacji środka odwoławczego, jej oceny i wyprowadzenie wniosków. Zadania te będąc zastrzeżone dla organu odwoławczego, zagwarantowane są zasadą dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Poszanowanie zasady wynikającej z przywołanej normy oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności aktu organu I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w środku zaskarżenia tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ II instancji prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu (w tym także zarzutów i wniosków podnoszonych w środku zaskarżenia) stanowi naruszenie powołanej normy. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Jak również wówczas, gdy nie wskaże wszystkich istotnych dla sprawy dowodów.

W ocenie Sądu, taka ocena okoliczności sprawy w aspekcie możliwości zastosowania art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie znajduje potwierdzenia ani w czynnościach podejmowanych w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy, ani też nie została odzwierciedlona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister wyłącznie zacytował stanowisko Wojewody Mazowieckiego i skonkludował, że w sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 27 ust. 2 pow. ustawy. Powyższe czyni uzasadnionym spostrzeżenie skargi o niedostatecznym uzasadnieniu decyzji, w którym znalazły się wyłącznie fragmenty uzasadnienia decyzji organu I instancji. Minister pominął w szczególności argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą naruszenia warunków bytowych czteroosobowej rodziny, w tym dwojga dzieci. Świadczy to o powierzchowności dokonanej przez organ odwoławczy oceny, a tym samym sprawia, że zaskarżona decyzja musiała zostać uznana za wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a jej uzasadnienie nie odpowiada unormowaniom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając bowiem na uwadze, że egzekwowany obowiązek ma charakter niepieniężny i wiąże się z szczególną dotkliwością dla skarżącego i jego rodziny, która mieszka w domu podlegającemu obowiązkowi rozbiórki, przedstawienie motywów organu działającego w ramach uznania administracyjnego ma doniosłe znaczenie.

Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany będzie więc do rzetelnej oceny skonkretyzowanych okoliczności sprawy w zakresie rozważenia przesłanek ustalonych art. 27 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W szczególności odniesie się do argumentów odwołania i oceni je w przedmiotowym aspekcie.

Mając na względzie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.