Pełnomocnikom nie doręczono zawiadomienia o unieważnieniu paszportu. Sąd uchylił decyzję

Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ"), decyzją z 16 grudnia 2025 r., znak: WSO-II.626.1.632.2025, działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: "k.p.a.") oraz art. 70 ust. 2 pkt. 11 lit. b i art. 72 ust. 2 i 3 ustawy z 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1063, z 2025 r. poz. 1006 i poz. 1216), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej unieważnienia paszportu Z. T. Z., s. J. (dalej: "Skarżący"), ur. [...] sierpnia 1970 r. w K., zameldowanego na pobyt stały w miejscowości J., [...], gm. K., unieważnił paszport serii [...] numer [...], wystawiony [...] stycznia 2025 r. przez Wojewodę Małopolskiego z datą ważności do 9 stycznia 2035 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ przypomniał, że w dniu 20 listopada 2025 r. do Wojewody wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Krajowej w W. z 17 listopada 2025 r. sygn. akt [...] o unieważnienie paszportu Z. T. Z., serii [...] numer [...] ważnego do 9 stycznia 2035 r. wystawionego przez Wojewodę Małopolskiego, w związku z prowadzonym przeciwko wymienionemu postępowaniem w sprawie karnej.

Wobec powyższego, organ wszczął postępowanie o unieważnienie tego dokumentu w trybie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych.

Wojewoda wskazał, że zawiadomienie z 21 listopada 2025 r. o wszczęciu postępowania na wniosek Prokuratury wraz z informacją o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, przed wydaniem decyzji (realizacja art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a.), wysłane zostało na adres zameldowania Z. T. Z. na pobyt stały, tożsamy z adresem korespondencyjnym wskazanym we wniosku paszportowym z 31 grudnia 2024 r., tj.: [...]. Korespondencja została doręczona 5 grudnia 2025 r.

Do kancelarii Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie 4 grudnia 2025 r. wpłynęło pismo (datowane na 27 listopada 2025 r.) adwokata A. G. - pełnomocnika Skarżącego wraz z załączonym pełnomocnictwem udzielonym 27 listopada 2025 r. Pełnomocnik zgłosił udział w sprawie o unieważnienie paszportu swojego mocodawcy, wnioskując o umożliwienie zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego materiału. Pełnomocnik wskazał adres korespondencyjny Skarżącego mocodawcy na terytorium W. i wniósł o jego przesłuchanie, w drodze czynności zleconej konsulowi. Wniósł również o zawiadamianie o wszelkich podejmowanych czynnościach w postępowaniu na numer telefonu i adres poczty email.

Do organu 5 grudnia 2025 r. wpłynęło zgłoszenie pełnomocnika - adwokata B. L. (datowane na 1 grudnia 2025 r.) wraz z załączonym pełnomocnictwem udzielonym przez Skarżącego 27 listopada 2025 r. Wymieniony wskazał, że jego mocodawca na stałe, co najmniej od połowy 2024 r. zamieszkuje i przebywa w B. pod adresem [...], [...], a aktualnie czasowo na terytorium W. pod adresem [...], [...]. Jedocześnie wniósł o przesłuchanie strony w drodze czynności zleconej konsulowi RP na terytorium W. Wniósł o poinformowanie na adres email o wyznaczonym terminie na zapoznanie z aktami sprawy i umożliwienie wykonania fotokopii.

Do organu 11 grudnia 2025 r. został złożony wniosek Skarżącego z 9 grudnia 2025 r. o wyłączenie - na podstawie art. 25 § 1 k.p.a. i art. 24 § 3 k.p.a. - organu i działających w jego imieniu pracowników Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego od załatwiania niniejszej sprawy. W zakresie dotyczącym wyłączenia organu - Wojewody Mazowieckiego – M. F., wniosek został przekazany do rozpatrzenia wraz z aktami sprawy WSO-II.626.1.632.2025 do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ślad za wnioskiem przesłano także pismo adwokata A. G. z dnia 11 grudnia 2025 r.

Pismem z 12 grudnia 2025 r., znak [...], Dyrektor Departamentu Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił wniosek strony, zaznaczając, że w niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia organu z mocy prawa na podstawie art. 25 § 1 k.p.a., zatem sprawa podlega załatwieniu przez właściwy organ, którym pozostaje Wojewoda Mazowiecki. Przedstawione we wniosku strony okoliczności, nie wskazują na spełnienie którejkolwiek z przesłanek art. 25 § 1 k.p.a.

Prokurator Prokuratury Krajowej w W. potwierdził aktualność wniosku o unieważnienie paszportu Skarżącego (pismo z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt [...]).

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 ust. 2 pkt. 11 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, w okresie ważności dokument paszportowy unieważnia się w przypadku wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego złożonego przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, organ postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Stosownie do art. 72 ust. 2 i 3 ww. ustawy, unieważnienie paszportu w tym przypadku następuje w drodze decyzji administracyjnej, od której nie przysługuje odwołanie.

Organem właściwym do jej wydania jest wojewoda właściwy dla siedziby organu składającego wniosek.

Wojewoda Mazowiecki uznał się za właściwy do rozpatrzenia wniosku Prokuratury Krajowej w W., ponieważ organ wnioskujący ma siedzibę na terenie województwa mazowieckiego, a właściwość rzeczowa Wojewody wynika wprost z treści art. 72 ust. 3 ustawy o dokumentach paszportowych.

Wojewoda powołując się na orzecznictwo podkreślił, że organ paszportowy w postępowaniu o unieważnienie dokumentu paszportowego bada jedynie przesłanki formalne, tj.: czy wniosek o unieważnienie paszportu pochodzi od uprawnionego organu, czy w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa, czy osoba, wobec której toczy się postępowanie posiada ważny dokument paszportowy.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o unieważnienie paszportu złożył Prokurator Prokuratury Krajowej, a więc organ postępowania przygotowawczego. Wniosek zawierał dane osobowe strony, numer PESEL, adres zameldowania, a także oznaczenie dokumentu paszportowego, który jest ważny do 9 stycznia 2035 r. Prokurator wskazał też, że przeciwko . T. Z. prowadzone jest postępowanie karne.

Łączne spełnienie tych przesłanek skutkuje zdaniem Wojewody obligatoryjnym unieważnieniem paszportu. Organ paszportowy nie jest władny do rozpatrywania wniosku, złożonego przez uprawniony organ, pod względem merytorycznym, tj. co do jego celowości i zasadności. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem o unieważnienie dokumentu paszportowego w toku prowadzonego postępowania należy do kompetencji organu prowadzącego to postępowanie, w przedmiotowej sprawie - do Prokuratora Prokuratury Krajowej w W. - który dokonuje oceny, czy w danej sprawie zachodzi taka konieczność i decyduje, na jakim etapie postępowania wystąpić z takim wnioskiem. Wojewoda nie jest uprawniony do weryfikowania przebiegu postępowania karnego i czynności w nim podejmowanych przez właściwe organy. W postępowaniu administracyjnym nie rozstrzyga się o kwestiach prawno- karnych. Oba postępowania: administracyjne i karne są autonomiczne i każde z nich posiada odrębne przepisy je regulujące.

Zdaniem Wojewody, w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione przesłanki art. 70 ust. 2 pkt. 11 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, bowiem wniosek o unieważnienie paszportu złożył organ prowadzący przeciwko Skarżącemu - posiadaczowi dokumentu - postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej. Wyżej ustalony stan faktyczny zobowiązuje organ paszportowy do unieważnienia paszportu.

Odnosząc się do żądań pełnomocników, zawartych w kierowanych do organu pismach, Wojewoda wskazał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie 5 grudnia 2025 r. pod adresem [...] - czyli adresem zameldowania Skarżącego na pobyt stały. Ten adres, jako korespondencyjny, wskazał również Skarżący we wniosku paszportowym z 31 grudnia 2024 r., na podstawie którego wystawiono paszport serii [...] numer [...].

Zdaniem organu, Skarżący nie dopełnił obowiązku meldunkowego, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 lub 3 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Nie wymeldował się z miejsca pobytu stałego ani nie zgłosił wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem doręczenie pisma pod wyżej wskazanym adresem należy uznać za skuteczne i dokonane prawidłowo.

Wojewoda podkreślił, że w chwili wszczęcia postępowania i wysyłania zawiadomienia, nie były znane organowi adresy podane przez pełnomocników w ich zgłoszeniach udziału w postępowaniu (pisma otrzymane 4 i 5 grudnia 2025 r.).

Wojewoda wskazał również, że wobec niewskazania przez pełnomocnika adresu do doręczeń elektronicznych, podjął próbę osobistego doręczenia adwokatowi A. G. pisma z 5 grudnia 2025 r. pod adresem K., ul. [...], w siedzibie kancelarii adwokata. Pracownik kancelarii odmówił przyjęcia przesyłki, wskazując adres do e-doręczeń adwokata. Wobec powzięcia informacji o skutecznym doręczeniu pisma informującego o wszczęciu postępowania na adres zameldowania na pobyt stały strony przez P., organ odstąpił od ponownego kierowania pisma o wszczęciu postępowania do pełnomocnika strony.

Organ wyjaśnił, że przepisy k.p.a. nie zabraniają stronie ustanowienia kilku pełnomocników w jednym postępowaniu administracyjnym, jeśli strona uzna, że w ten sposób jej interesy będą lepiej zabezpieczone. Podkreślił jednak, że to na stronie, która ustanowiła kilku pełnomocników w postępowaniu, ciąży obowiązek należytego zorganizowania współpracy pomiędzy tymi pełnomocnikami. To nie organ, a właśnie strona oraz jej pełnomocnicy muszą zadbać o wymianę informacji o stanie sprawy, w tym o czynnościach podejmowanych przez każdego z pełnomocników oraz czynnościach organu - np. o dacie doręczenia pism. To strona po skutecznym odebraniu kierowanej do niej korespondencji przez upoważnioną osobę powinna poinformować swoich pełnomocników, że termin na zapoznanie się z aktami sprawy rozpoczął swój bieg 5 grudnia a zakończy się 12 grudnia 2025 r. Niemniej jednak organ, mimo że nie miał takiego obowiązku, na wskazane adresy email, przekazał pełnomocnikom informację o dacie odbioru zawiadomienia z 21 listopada 2025 r. przez stronę i wskazał, gdzie i w jakim terminie można zapoznać się z aktami sprawy. W ocenie organu to strona ponosi odpowiedzialność za czynności swego pełnomocnika podejmowane w celu ochrony jej interesów, ale również za zaniechania pełnomocnika. Organ podniósł, że strona i jej pełnomocnicy, nie zapoznali się z aktami sprawy w wyznaczonym przez organ terminie.

Wojewoda wyjaśnił również, że zgłoszony przez pełnomocników z wniosek o przesłuchanie strony nie został uwzględniony. Organ podkreślił, że dowód z przesłuchania strony ma w postępowaniu administracyjnym charakter uzupełniający. Dopuszczalność jego zastosowania uzależniona jest od spełnienia łącznie dwóch przesłanek: wyczerpano inne środki dowodowe i w dalszym ciągu pozostają niewyjaśnione fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia (art. 86 k.p.a.).

Wojewoda podniósł, że żaden z pełnomocników, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, nie wskazał na jaką okoliczność miałaby być ona przesłuchana. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie, w ocenie organu, jest kompletny i nie ma konieczności wyjaśnienia dodatkowych faktów, istotnych dla sprawy. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Organ nie jest pozbawiony prawa do oceny, czy zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe mają na celu ustalenie stanu faktycznego, czy też służą tylko i wyłącznie celowemu przedłużeniu postępowania.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 70 ust. 2 pkt. 11 b ustawy o dokumentach paszportowych, dokument paszportowy unieważnia się przypadku wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego złożonego przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma zatem charakter obligatoryjny, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy unieważnia się". Oznacza to, że postępowanie o unieważnienie paszportu nie wymaga rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, zatem dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne a dotychczasowe ustalenia należy uznać za adekwatne i wystarczające.

Odnosząc się do wniosku z 9 grudnia 2025 r. o wyłączenie od załatwiania sprawy pracowników Oddziału Paszportów Wydziału Spraw Obywatelskich Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie upoważnionych do działania w imieniu wojewody, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 24 k.p.a.

Organ zaznaczył, że kwestionować można bezstronność tylko imiennie wskazanej osoby, będącej pracownikiem organu. W zgłoszonym przez stronę wniosku nie wskazano imiennie konkretnych pracowników ani też dokładnych okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości, co do ich bezstronności lub które wynikałyby z art. 24 § 1 k.p.a. W przypadku postępowań wszczętych w oparciu o art. 70 ust. 2 pkt. 11 ustawy o dokumentach paszportowych - organ administracji jest związany treścią wniosku i o jakiejkolwiek uznaniowości i swobodzie oceny nie może być mowy. Ponadto pracownicy Oddziału Paszportów Wydziału Spraw Obywatelskich Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie upoważnieni do działania w imieniu Wojewody są członkami korpusu służby cywilnej i przestrzegają zasad etyki korpusu służby cywilnej, którymi są m.in.: zasada neutralności politycznej i zasada bezstronności.

Organ zwrócił uwagę na art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi a to strona może wskazać takiego pełnomocnika. Pożądanym jest, aby strona samodzielnie wyznaczyła, który z pełnomocników jest właściwy do doręczeń.

W niniejszym postępowaniu strona z tego uprawnienia nie skorzystała, zatem to organ obowiązany był samodzielnie wybrać, który z pełnomocników będzie jej pełnomocnikiem do doręczeń. Organ kierował korespondencję do adwokata A. G., który jako pierwszy zgłosił swój udział w postępowaniu jako pełnomocnik i jako pierwszy wskazał adres do e-doręczeń.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika adw. A. G.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 42 § 1 art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 86 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uwzględniającej wniosek Prokuratury i unieważnienie paszportu Skarżącego w sytuacji, gdy:

- organ nieprawidłowo doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie zapoznania się z aktami sprawy, podczas gdy adres: [...], nie stanowił "mieszkania" ani "miejsca pracy" strony w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a., co uniemożliwiło stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zapoznanie się z aktami sprawy w wyznaczonym przez organ terminie,

- organ nieprawidłowo doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie zapoznania się z aktami sprawy, na adres zameldowania skarżącego na pobyt stały, będący jednocześnie adresem wskazanym w złożonym niemal rok wcześniej przez stronę wniosku paszportowym, a tym samym zaniechał poczynienia własnych ustaleń w zakresie faktycznego miejsca zamieszkania strony, tj. właściwego adresu do doręczeń, podczas gdy wniosek Prokuratury Krajowej o unieważnienie paszportu skarżącego z 17 listopada 2025 r. wpłynął do organu w momencie, w którym informacją powszechnie znaną i nagłaśnianą medialnie był fakt, że skarżący nie zamieszkuje obecnie i nie jest dostępny pod adresem: [...], a to ze względu na sprawowanie mandatu europosła i zamieszkiwanie w B., jak również ze względu na czasowe przebywanie na terenie W.,

- po powzięciu przez organ wiedzy o adresie faktycznego miejsca zamieszkania oraz adresie do doręczeń strony, organ zaniechał ponownego, prawidłowego doręczenia - tym razem umocowanemu pełnomocnikowi strony - zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z informacjami o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania z aktami sprawy po uprzednim wyznaczeniu stosownego terminu, w trybie art. 10 § 1 k.p.a.,

- organ nie zebrał wszechstronnego materiału dowodowego w sprawie, albowiem nie przeprowadził dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony, który to dowód powołany był we wnioskach pełnomocników, przez co pozbawił stronę możliwości czynnego udziału w sprawie oraz złożenia wyjaśnień, pomimo że w ramach nieprawidłowo doręczonego zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ zawarł pouczenie o możliwości złożenia wyjaśnień, aby następnie odmówić przeprowadzenia dowodu polegającego na przesłuchaniu skarżącego w drodze czynności zleconej konsulowi RP na terytorium W., podczas gdy w toku przesłuchania, strona miałaby możliwość wskazania m.in., że w toczącej się sprawie karnej nie zostało wydane wobec skarżącego postanowienie zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju, a co za tym idzie zastosowanie w sprawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych narusza szereg przepisów rangi konstytucyjnej,

2. naruszenie art. 7, art. 31, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta oraz podstawa prawna na której została ona oparta narusza w sposób oczywisty wskazane przepisy Konstytucji RP, w zakresie w jakim unieważnienie paszportu następuje bez jakiejkolwiek kontroli merytorycznej — celowości i zasadności wniosku, jak choćby w przypadku sądowej kontroli przesłanek stosowania w postępowaniu karnym środków zapobiegawczych, w oparciu tylko i wyłącznie o spełnienie warunków formalnych wskazanych w ustawie o dokumentach paszportowych, jak również bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 k.p.k.,

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że - wbrew twierdzeniom organu - nie doszło do skutecznego i prawidłowego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zawierającego m.in. informację o możliwości zapoznania się z aktami w wyznaczonym terminie.

Podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że doręczenia dokonano na adres zameldowania strony na pobyt stały, tożsamy z adresem korespondencyjnym wskazanym we wniosku paszportowym skarżącego z dnia 31 grudnia 2024 r., tj. na adres [...], a co za tym idzie, według wiedzy organu miałby być to adres zamieszkania strony. Tymczasem, ww. adres w momencie dokonywania doręczenia nie stanowił "mieszkania" ani "miejsca pracy" strony w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a., precyzyjnie regulującego miejsce doręczania pism osobom fizycznym, albowiem Skarżący w momencie doręczenia zawiadomienia nie przebywał pod wskazanym adresem z zamiarem dłuższego pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przez pojęcie mieszkania adresata rozumie się rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszkanie adresata.

W skardze podniesiono, że już na etapie wszczęcia postępowania o unieważnienie paszportu Skarżącego (wpływ wniosku Prokuratury Krajowej do Wojewody datowany jest na dzień 20 listopada 2025 r.), informacją powszechnie znaną i nagłaśnianą medialnie był fakt, że Skarżący nie zamieszkuje obecnie i nie jest dostępny pod adresem: [...], a to ze względu na sprawowanie mandatu europosła i zamieszkiwanie w B., jak również ze względu na czasowe przebywanie na terenie W.

Okoliczność tę uznać należy za fakt powszechnie znany, co zdaniem Skarżącego obligowało organ do poczynienia własnych ustaleń w zakresie adresu zamieszkania strony postępowania, w celu zagwarantowania prawidłowości doręczenia.

Wobec szerokiego komentowania przez niemal wszystkie media ogólnopolskie faktu, że w czasie wystąpienia przez Prokuraturę Krajową z wnioskiem o unieważnienie paszportu, Skarżący nie przebywał (i nadal nie przebywa) na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, oparcie się przez Wojewodę na danych meldunkowych oraz adresie wskazanym we wniosku paszportowym złożonym niemal rok wcześniej jawi się jako błędne, co doprowadziło do nieprawidłowego doręczenia stronie pisma w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a co za tym idzie do naruszenia jej praw określonych w ww. przepisie.

Co istotne, po zgłoszeniu się do sprawy pełnomocników Skarżącego oraz podaniu adresu zamieszkania oraz adresu do doręczeń skarżącego, organ w sposób nieuzasadniony odstąpił od skierowania pisma o wszczęciu postępowania do pełnomocnika strony w dalszym ciągu uznając - w sposób, w tym momencie całkowicie nieuprawniony - że doręczenie pisma na adres zameldowania strony, niebędący jednocześnie jej faktycznym miejscem zamieszkania było skuteczne i prawidłowe. Jak podkreślono, wbrew stanowisku organu brak było podstaw do uznania, że skarżący rzeczywiście przebywał na stałe pod adresem: [...].

Opisane wyżej zaniechanie organu naruszające art. 10 § 1 k.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której strona nie miała możliwości zapoznania z aktami sprawy, ponieważ nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie, a jednocześnie termin na zapoznanie nie został wyznaczony pełnomocnikom strony.

Stronie nie zostało prawidłowo doręczone pismo zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości oraz terminie zapoznania z aktami sprawy, a co za tym idzie po zgłoszeniu się pełnomocnika organ winien był ponownie doręczyć pismo pełnomocnikowi, albowiem brak takiego doręczenia niewątpliwie spowodował dla strony ujemne skutki procesowe, w postaci uniemożliwienia stronie - czy to osobiście, czy to przez pełnomocnika - wzięcia czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

Kolejnym, istotnym uchybieniem organu w procesie wydawania zaskarżonej decyzji było wydanie postanowienia z 16 grudnia 2025 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu z polegającego na przesłuchaniu strony, które to postanowienie oparte zostało na z góry przyjętym założeniu organu, że materiał dowodowy jest kompletny i nie ma konieczności wyjaśnienia dodatkowych faktów, istotnych dla sprawy.

Tymczasem, w toku przesłuchania, strona miałaby możliwość wskazania m.in., że w toczącej się sprawie karnej nie zostało wydane wobec Skarżącego postanowienie zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju co powoduje, że zastosowanie w sprawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych narusza szereg przepisów rangi konstytucyjnej.

Odnośnie do zarzutu zawartego w ustępie 2. petitum skargi wskazano, że zdaniem Skarżącego nie ulega wątpliwości, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji, tj. art. 70 ust. 2 pkt 22 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, w zakresie w jakim umożliwia organowi postępowania przygotowawczego złożenie wobec podejrzanego w sprawie karnej - korzystającego z domniemania niewinności, bezwzględnie wiążącego organ, jakim jest Wojewoda, wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego, godzi w przepisy Konstytucji RP, w szczególności w zakresie konstytucyjnych zasad: praworządności, poszanowania i ochrony wolności człowieka, prawa korzystania z praw i wolności konstytucyjnych, nietykalności i wolności osobistej, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji.

Wskazano, że unieważnienie paszportu w trybie art. 70 ust. 2 pkt 22 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych stanowi ingerencję w fundamentalną zasadę wolności każdego obywatela równorzędną do ingerencji polegającej na zastosowaniu w postępowaniu karnym środków zapobiegawczych, choćby w postaci zakazu opuszczania kraju. Różnica pomiędzy ww. regulacją ustawy o dokumentach paszportowych, a Kodeksem postępowania karnego jest jednak zasadnicza, albowiem w przypadku procedury karnej wymagane dla ograniczenia wolności obywatela jest spełnienie przesłanek merytorycznych - natury ogólnej oraz szczególnej z art. 249 k.p.k. i art. 258 k.p.k., a także brak wystąpienia przesłanek negatywnych, podczas gdy ustawa o dokumentach paszportowych pozwala na tożsamą ingerencję wyłącznie w oparciu o sam fakt złożenia wniosku przez Prokuraturę. Idąc dalej, zastosowanie środka zapobiegawczego w procedurze karnej podlega zaskarżeniu zażaleniem, które jest rozpoznawane przez Sąd, podczas gdy ustawa o dokumentach paszportowych wyłącza możliwość odwołania od decyzji o unieważnieniu paszportu.

W konsekwencji powyższych rozważań, za niedopuszczalne - sprzeczne z Konstytucją RP uznać należy funkcjonowanie w porządku prawnym i stosowanie normy art. 70 ust. 2 pkt 22 lit. b ustawy o dokumentach paszportowych, która pozwala na swoiste ominięcie gwarancji procesowych podejrzanego oraz mechanizmów kontrolnych wynikających z regulacji Kodeksu postępowania karnego.

Zdaniem Skarżącego, w sprawie doszło do naruszeń szeregu przepisów procedury administracyjnej, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, podobnie jak przedstawione naruszenia regulacji rangi konstytucyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, zaś w przypadku uzupełnienia braków formalnych - o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że zawiadomienie z 21 listopada 2025 r. o wszczęciu postępowania na wniosek prokuratury wraz z informacją o możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wysłane zostało na jedyny znany organowi adres zamieszkania Skarżącego stanowiący adres zameldowania na pobyt stały, tożsamy z adresem korespondencyjnym wskazanym przez wymienionego we wniosku paszportowym z 31 grudnia 2024 r., tj.: [...].

Wskazano, że korespondencja została doręczona 5 grudnia 2025 r., a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że została wydana w jednostce pocztowej (Placówka Pocztowa S., [...]) M. P. - osobie uprawnionej do reprezentacji adresata przesyłki - po uprzednim awizowania w dniu 26 listopada 2025 r. i 4 grudnia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach, Sąd uznał że skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Mazowieckiego z 16 grudnia 2025 r., który po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej unieważnienia paszportu Z. T. Z. s. J. ur. [...] sierpnia 1970 r. w K. zameldowanego na pobyt stały w miejscowości J., [...] gm. K., unieważnił paszport serii [...] numer [...] wystawiony [...] stycznia 2025 r. przez Wojewodę Małopolskiego z datą ważności do 9 stycznia 2035 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, stanowił art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1063 z późn. zm., dalej: "u.d.p.").

Zgodnie z jego treścią, w okresie ważności dokument paszportowy unieważnia się w przypadku wniosku o unieważnienie dokumentu paszportowego złożonego przez organ prowadzący postępowanie przygotowawcze, organ postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko posiadaczowi dokumentu paszportowego.

Organem właściwym do wydania decyzji w przypadkach, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 u.d.p. jest wojewoda właściwy dla siedziby organu składającego wniosek (art. 72 ust. 3 u.d.p.), zaś unieważnienie dokumentu paszportowego, w przypadku, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 11 u.d.p., następuje z dniem wydania decyzji (art. 74 pkt 6 u.d.p.).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Prokuratury Krajowej, był Wojewoda Mazowiecki, z uwagi na siedzibę Prokuratury na terenie województwa mazowieckiego.

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie unieważnienia paszportu na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p., prowadzi się w oparciu o przepisy k.p.a., jednakże nie wymaga ono rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, Wojewoda weryfikuje, czy dana osoba legitymuje się ważnym polskim paszportem, czy wniosek pochodzi od uprawnionego organu oraz czy zawiera dane niezbędne do wydania decyzji.

Paszport Skarżącego serii [...] numer [...] został wystawiony w dniu [...] stycznia 2025 r. przez Wojewodę Małopolskiego z datą ważności do 9 stycznia 2035 r.

Z wnioskiem o unieważnienie paszportu wystąpił Zespół Śledczy Nr [...] Prokuratury Krajowej, a więc organ prowadzący postępowanie w sprawie o sygn. akt [...], w którym Skarżący występuje w charakterze podejrzanego.

Zostały zatem zdaniem Sądu spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu.

Mając na uwadze podniesione w skardze zarzuty, ponownie zwrócić należy uwagę na bardzo ograniczony zakres postępowania prowadzonego przez organ paszportowy oraz ograniczony zakres kompetencji tego organu.

Zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, wydanie decyzji przez organ paszportowy ma charakter obligatoryjny o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "dokument paszportowy unieważnia się". Oznacza to, że organ ten nie działa w ramach własnego uznania, lecz realizuje wniosek organu procesowego. Wojewoda rozpoznając taki wniosek nie może badać jego zasadności, weryfikować podstaw skazania, prawidłowości prowadzenia postępowania wykonawczego, czy też kwestionować okoliczności wskazanych w postanowieniu organów prowadzących postępowanie karne. Jego kompetencja orzecznicza jest ograniczona wyłącznie do zbadania przesłanek wymienionych w art. 70 ust. 2 pkt 11 u.d.p. Do wydania decyzji niezbędne jest złożenie wniosku przez uprawniony organ prowadzący postępowanie w sprawie przeciwko określonej osobie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 804/23, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewoda nie jest zobowiązany do wyjaśnienia zagadnienia prowadzenia postępowania karnego przeciwko osobie ponad to, co oświadcza Prokurator w złożonym wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1978/24).

Co więcej kompetencja Wojewody ograniczona jest wyłącznie do badania przesłanek z art. 71 ust. 2 pkt 11 u.d.p. i w przypadku gdy są one spełnione Wojewoda jest zobligowany do unieważnienia dokumentu paszportowego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, za niezasadny uznać należy zarzut z punktu 1d skargi dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania Skarżącego, który mógłby wskazać, że w toczącej się sprawie karnej nie zostało wydane wobec niego postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 86 k.p.a., przesłuchanie strony jest możliwe w sytuacji, gdy organ ustalił stan faktyczny sprawy za pomocą innych środków dowodowych i nadal istnieją w sprawie niewyjaśnione fakty, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie do tego zarzutu, wskazać należy, że wnioski dowodowe o przesłuchanie Skarżącego w trybie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z 25 czerwca 2025 r. Prawo konsularne zawarte w piśmie adw. G. z 27 listopada 2025 r. oraz piśmie 8 grudnia 2025 r. (przesłanym do organu drogą elektroniczną) a także adw. L. z 1 grudnia 2025 r. (pismo złożone bezpośrednio w organie), nie wskazywały na jakiekolwiek okoliczności, na jakie Skarżący miałby być przesłuchany zatem zasadne było wydanie przez organ postanowienia z 16 grudnia 2025 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na podstawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego, brak było jakichkolwiek przeszkód by pełnomocnicy wskazali na jaką okoliczność ma być przeprowadzony dowód z przesłuchania strony.

Dopiero w zarzucie sformułowanym w punkcie 1d skargi, podniesiono, że w toku przesłuchania, Skarżący miałby możliwość wskazania, że w sprawie karnej nie zostało wydane postanowienie o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju a co za tym idzie, zastosowanie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. naruszałoby szereg przepisów rangi konstytucyjnej.

W ocenie Sądu, powyższa okoliczność, która miała być wykazana w drodze przesłuchania Skarżącego, nie miałaby żadnego wpływu na wynik sprawy.

W kwestii wzajemnej relacji pomiędzy stosowaniem środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju a postępowaniem w przedmiocie unieważnienia paszportu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 25 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2235/24 stwierdził, że "Przepisy ustawy o dokumentach paszportowych nie uzależniają unieważnienia paszportu od uprzedniego zastosowania przez prokuratora art. 277 § 1 k.p.k ., albowiem kompetencja orzecznicza Wojewody jest ograniczona do zbadania trzech przesłanek, których spełnienie obligowało Wojewodę do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu. Tymi przesłankami są wyłącznie posiadanie przez skarżącego ważnego paszportu, wniosku uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu".

Powyższe prowadzi jednocześnie do wniosku o niezasadności zarzutu z punktu 2 skargi dotyczącego naruszenia szeregu przepisów Konstytucji ( art. 7, art. 31, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) z uwagi na to, że procedura unieważnienia paszportu następuje bez jakiejkolwiek merytorycznej kontroli celowości i zasadności, jak choćby w przypadku sądowej kontroli przesłanek stosowania w postępowaniu karnym środków zapobiegawczych, w oparciu tylko i wyłącznie o spełnienie warunków formalnych wskazanych w ustawie o dokumentach paszportowych, jak również bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 k.p.k.

Odnośnie do tego zarzutu, zauważyć należy, że w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem już NSA z 25 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2235/24, jeden z zarzutów kasacyjnych opierał się na naruszeniu art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. przez dokonanie jego błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania, w sytuacji gdy jego zastosowanie narusza art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP w zakresie w jakim unieważnienie paszportu następuje bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 K.p.k.

W wyroku tym NSA zajął następujące stanowisko: "Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ zasadniczo problematyka prawna w niej poruszona została wyjaśniona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 20/98. Co prawda, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył m.in. art. 10 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, a więc przepisu aktualnie nieobowiązującego - zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, niemniej zakresowo oba przepisy zawierają tożsamą normę prawną, regulującą postępowanie organu paszportowego w przypadku unieważnienia paszportu. Oba bowiem przepisy przewidywały unieważnienie paszportu na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze przeciw osobie posiadającej paszport. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stwierdził, że ww. przepis ustawy o paszportach nie jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP, a więc przepisami Konstytucji, w związku z którymi skarżący domaga się wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania konstytucyjności art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. w zakresie w jakim unieważnienie paszportu następuje bez postanowienia prokuratury wydanego na podstawie art. 277 § 1 K.p.k. Jednak w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał na odrębności procesowe środków prawnych przewidzianych w art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. oraz art. 277 § 1 K.p.k. Ma rację Sąd I instancji, że przepisy te zawierają niezależne od siebie przesłanki, co także było przedmiotem wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego w ww. wyroku o sygn. akt SK 20/98. Dlatego, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują merytoryczne względy, które poddawałyby powstanie wątpliwości co do konstytucyjności art. 70 ust. 2 pkt 11 lit. b u.d.p. (unieważnienie pasportu) na tle środka zapobiegawczego zawartego w art. 277 § 1 K.p.k. (zatrzymanie przez prokuratora paszportu). Jednoznacznie należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że przepisy ustawy o dokumentach paszportowych nie uzależniają unieważnienia paszportu od uprzedniego zastosowania przez prokuratora art. 277 § 1 k.p.a., albowiem kompetencja orzecznicza Wojewody jest ograniczona do zbadania trzech przesłanek, których spełnienie obligowało Wojewodę do wydania decyzji o unieważnieniu paszportu. Tymi przesłankami są wyłącznie posiadania przez skarżącego ważnego paszportu, wniosku uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu".

Nie można zdaniem Sądu uznać za zasadny zarzutu z punktu 1b skargi w części w której wskazuje, że organ zaniechał poczynienia własnych ustaleń w zakresie faktycznego miejsca zamieszkania strony. Organ bowiem nie ma obowiązku poszukiwania adresu pod którym faktycznie przebywa Skarżący, jak również nie dysponuje żadnymi procesowymi instrumentami do dokonywania takich ustaleń.

Zasadne są natomiast zarzuty podniesione w pkt 1 a, b i c skargi dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 art. 10 § 1, art. 42 § 1 k.p.a. i niezawiadomienia Skarżącego ale także jego pełnomocników o wszczęciu postępowania.

Zaznaczyć należy, że w tym zakresie konieczny jest szczegółowy opis przywoływanych dokumentów z uwagi na brak numeracji kart akt postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że w dniu 21 listopada 2025 r., a więc w dacie wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Wojewoda nie dysponował adresem, pod którym Skarżący faktycznie przebywa. Posiadał natomiast informację wynikającą wprost z treści wniosku Prokuratury Krajowej z 17 listopada 2025 r., że Skarżący będący podejrzanym w sprawie prowadzonej przez Zespół Śledczy Nr [...] Prokuratury Krajowej, nie przebywa w miejscu swojego zameldowania oraz pod znanymi organom ścigania adresami pobytu na terenie kraju. Prokurator we wniosku wskazał, że podejrzany przebywa na terenie W. i nie zamierza powrócić do kraju. Jednocześnie w tej dacie w postępowaniu nie występował jeszcze pełnomocnik Skarżącego, którego pismo procesowe wraz z pełnomocnictwem, wpłynęło do organu w dniu 5 grudnia 2025 r.

W tej sytuacji w dacie 21 listopada 2025 r., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne wobec osoby, której miejsce pobytu nie jest znane, było wystąpienie w trybie 34 k.p.a. w zw. z art. 184 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) do właściwego sądu rejonowego o wyznaczenie kuratora. Jest to utrwalona praktyka organów w postępowaniach administracyjnych dotyczących unieważnienia paszportu dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 7/25, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 804/23, wyrok WSA w Opolu z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt I SA/Op 184/24, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/25, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt I SA/Op 229/25, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 721/25).

Oczywiście taka procedura, stała się zbędna w dacie 5 grudnia 2025 r., kiedy gdy w postępowaniu administracyjnym ustanowił się pełnomocnik Skarżącego.

Nie zmienia to jednak faktu, że zanim w sprawie ustanowił się pełnomocnik, organ w dacie wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania ( 21 listopada 2025 r.), błędnie przesłał to zawiadomienie na adres zameldowania Skarżącego, pod którym Skarżący jak wynikało z wniosku Prokuratury nie przebywał.

W obecnym stanie prawnym zasadą jest doręczanie pism na adres do doręczeń elektronicznych ( art. 39 k.p.a.) ale osoba fizyczna nie ma obowiązku posiadania takiego adresu.

W myśl art. 39 § 2. W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem:

1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo

2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Podkreślić jednak należy, że w myśl art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych.

Adres, na który wysłano Skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania, nie był żadnym z wymienionych w tym przepisie adresów.

W art. 42 § 1 k.p.a. mowa jest o miejscu zamieszkania strony, przez co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy rozumieć miejsce faktycznego zamieszkania (lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, to jest przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu), a nie adres zameldowania strony (wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 274/18). Kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Wnioski takie wypływają z treści art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy), ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3004/18).

Przesłanie zatem Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania na adres jego zameldowania było błędne, skoro z wniosku Prokuratury ewidentnie wynikało, że Skarżący nie przebywa pod adresem zameldowania, przebywa na terenie W. i nie zamierza powrócić do kraju.

Zaznaczyć należy, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 2) wskazał, że zawiadomienie z 21 listopada 2025 r. o wszczęciu postępowania, wysłane zostało na adres zameldowania Skarżącego tj. [...] i korespondencja została doręczona 5 grudnia 2025 r.

Natomiast w odpowiedzi na skargę ( str. 2) zawarto następującą informację: "Korespondencja została doręczona 5 grudnia 2025 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, że została wydana w jednostce pocztowej (Placówka Pocztowa S., [...]) M. P. - osobie uprawnionej do reprezentacji adresata przesyłki - po uprzednim awizowania w dniu 26 listopada 2025 r. i 4 grudnia 2025 r".

Pomijając już okoliczność, że wysłanie Skarżącemu zawiadomienia na adres zameldowania było niezasadne i niezgodne z przepisami, to w aktach sprawy nie ma żadnego potwierdzenia wyżej przytoczonych informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji i odpowiedzi na skargę.

W aktach brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w tym dowodu doręczenia korespondencji wskazanej w odpowiedzi na skargę osobie. Nie ma także w aktach jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o legitymowaniu się przez tę osobę wspomnianym w odpowiedzi na skargę upoważnieniem do reprezentowania adresata przesyłki (Skarżącego).

W aktach znajduje się dokument pn. "Publiczna Usługa Hybrydowa - rejestrowana". Wynika z niego, że przesyłka została nadana na adres Skarżącego. W dolnej części tego dokumentu znajduje się uwaga: "niniejszy plik PDF wygenerowano z systemu P. S.A. Plik zawiera prezentację informacji z dowodu nadania H.PN dla przesyłki rejestrowanej nadanej w ramach Publicznej Usługi Hybrydowej i nie stanowi dowodu nadania przesyłki".

Na kolejnej karcie akt sprawy znajduje się również dokument zatytułowany "Publiczna Usługa Hybrydowa - rejestrowana". Oraz informacja "ODBIORCA: wydana osobie uprawnionej do reprezentacji, data wydania 05.12.2025".

Również i na tym dokumencie znajduje się adnotacja "niniejszy plik PDF wygenerowano z systemu P. S.A. Plik zawiera prezentację informacji z dowodu doręczenia/zwrotu H.EPO dla przesyłki rejestrowanej nadanej w ramach Publicznej Usługi Hybrydowej i nie stanowi dowodu doręczenia/zwrotu przesyłki".

Powyższe adnotacje, wskazują zdaniem Sądu w sposób jednoznaczny, że wspomniane dokumenty nie mogą stanowić dowodu doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy powinno znajdować się elektroniczne potwierdzenie odbioru przesyłki adresatowi (EPO) stanowiące odwzorowanie podpisu na tablecie lub na tradycyjnym formularzu odesłane organowi na adres dla e-doręczeń, a dokumentu takiego brak w aktach sprawy.

Na marginesie wspomnieć należy, że organ w odniesieniu do tej kwestii popada w sprzeczność. Z jednej strony bowiem jak twierdzi w odpowiedzi na skargę (str.6), skutki doręczenia przesyłki adresatowi na podstawie pełnomocnictwa pocztowego są takie same jak doręczenia pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub przedstawicielowi ustawowemu adresata, z drugiej zaś strony podejmuje w dalszym toku postępowania nieskuteczne próby doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania pełnomocnikom.

Podsumowując ten etap postępowania, nie ma zdaniem Sądu wątpliwości, że Skarżący nie został skutecznie powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nawet gdyby potwierdzona została informacja, że zawiadomienie odebrała osoba jak wskazano w odpowiedzi na skargę "uprawniona do reprezentacji" to takie doręczenie nie może być uznane za skuteczne, ponieważ z całą pewnością adres zameldowania nie był miejscem zamieszkania Skarżącego i odstąpiono od powszechnej praktyki ustanowienia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu.

Jak już wspomniano, ustanowienie kuratora stało się zbędne w dniu 5 grudnia 2025 r. W tej dacie bowiem, do Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo pełnomocnika adw. A. G. z 27 listopada 2025 r. z pełnomocnictwem. Zawierało ono wnioski o zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, przesłuchanie Skarżącego w trybie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo konsularne na terenie W., zaznajomienie z aktami i umożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. Pismo zawierało też wniosek o zawiadamianie pełnomocnika o terminie i miejscu czynności. Wskazano w nim adres e-mail i telefon pełnomocnika oraz adres Skarżącego do doręczeń w B.

Ponownie przypomnieć należy wynikającą z art. 39 k.p.a. ogólną zasadę doręczeń elektronicznych a więc wniosek pełnomocnika o zawiadamianie go za pomocą e-maila i telefonicznie był błędny.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1045), do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego jest obowiązany adwokat wykonujący zawód.

Organ zatem, któremu z całą pewnością regulacja ta była znana, powinien odszukać w Bazie Adresów Elektronicznych adresy pełnomocników dla e-doręczeń i jednemu z nich, zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. doręczyć drogą elektroniczną zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Takie czynności nie zostały podjęte. W aktach sprawy znajduje się wydruk notatki z systemu EZD z 5 grudnia 2025 r., z której wynika, że pracownik Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie Wydziału Spraw Obywatelskich (dalej: "MUW"), około godz. 14 skontaktował się z pełnomocnikiem, który przekazał, że nie ustala spraw telefonicznie i prosi o przesyłanie informacji pocztą.

W dalszej kolejności w aktach sprawy znajduje się skierowane do adw. A. G. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 5 grudnia 2025 r. informujące, że pełnomocnik może on w terminie 7 dni zapoznać z aktami i wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Brak jest jednak w aktach jakiejkolwiek informacji lub potwierdzenia doręczenia tego pisma pełnomocnikowi. Znajduje się w nich natomiast dowód prawidłowego doręczenia tego pisma drogą elektroniczną do wiadomości Prokuraturze Krajowej.

Organ zamiast przesłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania pełnomocnikowi za pomocą e-doręczeń, oddelegował jednego z pracowników celem doręczenia pełnomocnikowi w jego kancelarii najprawdopodobniej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Z notatki nie wynika bowiem, jakie pismo pracownik organu miał doręczyć bowiem w notatce mowa jest o "liście".

Było to działanie zbędne i niezgodne z przepisami, bowiem zgodnie z treścią art. 39 § 3 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy ale tylko w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1 ( za pomocą e-doręczeń).

W aktach sprawy znajduje notatka urzędowa z 8 grudnia 2025 r. sporządzona przez pracownika MUW (nieczytelne nazwisko i brak wskazania stanowiska służbowego). Wynika z niej, że autorka notatki udała się do K. do kancelarii pełnomocnika A. G., żeby doręczyć mu pismo. Jak już wspomniano, z akt sprawy nie wynika o jakie pismo chodzi i można jedynie domyślać się, że było to zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 5 grudnia 2025 r. Autorka notatki od pracownika kancelarii otrzymała informację, że korespondencja ta nie zostanie przyjęta. Taką samą informację przekazał jej pełnomocnik Skarżącego w rozmowie telefonicznej.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu istotna okoliczność, a mianowicie, że autorka notatki otrzymała od pracownika kancelarii adres skrzynki pełnomocnika na portalu e doręczenia [...] ( który jak już wspomniano był możliwy do ustalenia przez organ wcześniej).

Tym bardziej więc nie było przeszkód, by w sposób zgodny z przepisami doręczyć pełnomocnikowi na adres dla e-doręczeń zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

Czynność taka nie została jednak wykonana, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 grudnia 2025 r., wpłynęło także pismo z 1 grudnia 2025 r. złożone bezpośrednio w organie – zgłoszenie się drugiego pełnomocnika B. L. wskazujące:

- że Skarżący na stałe zamieszkuje w B. i adres w B.

-że Skarżący czasowo przebywa na terenie W. i adres na W.

-że od połowy 2024 r. Skarżący nie przebywa w Polsce

Pełnomocnik wniósł o przesłuchanie Skarżącego w trybie art. 26 ust. 1 pkt 2 Prawa konsularnego ( nie wiadomo na jaką okoliczność). Wniósł też o udostępnienie akt również błędnie podając adres mailowy, który jak już wspomniano nie może służyć do doręczeń pism w postepowaniu administracyjnym.

Jak wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 100/21, "Celem wprowadzenia przepisu 393 k.p.a. art. 393 k.p.a., było umożliwienie organowi załatwiania wszystkich spraw w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego nawet jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 391 art. 391 k.p.a., i jego doręczanie w sposób tradycyjny, a więc przez operatora pocztowego. Ustawodawca nie wprowadził natomiast możliwości doręczania decyzji (w tym wydruku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres poczty elektronicznej e-mail".

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 grudnia 2025 r. adw. A. G. został poinformowany przez organ, że strona odebrała korespondencję w dniu 5 grudnia 2025 r. i że termin na zapoznanie z aktami upływa w dniu 12 grudnia 2025 r., jednak mimo podania adresu do e-doręczeń pismo to błędnie wysyłane jest na adres skrzynki mailowej pełnomocnika.

W tym samym dniu ( 8 grudnia 2025 r.) taka sama informacja jest wysyłana również błędnie na adres mailowy adw. L. drugiego pełnomocnika.

W aktach sprawy w dalszej kolejności znajduje się wysłane pocztą elektroniczną w dniu 8 grudnia 2025 r. (i w tej samej dacie odebrane przez organ) pismo adw. G. do MUW, który wskazuje, że ustanowił się w sprawie jako pełnomocnik i nie zna numeru, pod którym jest prowadzone postępowanie. Wskazał, że w dniu 5 grudnia kontaktowała się z nim pani urzędniczka z MUW celem powiadomienia o terminie zaznajomienia z aktami. Wskazał, że poprosił o niekierowanie zawiadomień drogą telefoniczną. Pełnomocnik poprosił o kierowanie wszelkich pism poprzez skrzynkę e-doręczeń ( której adresem urząd dysponował ponieważ jego pracownik otrzymał go podczas wizyty w kancelarii). Ponadto pełnomocnik podał w tym piśmie adres dla e-doręczeń.

Tego samego dnia 8 grudnia 2025 r. organ, jak wynika z akt sprawy, otrzymał drogą elektroniczną kolejny wniosek adw. A G. o kierowanie korespondencji na skrzynkę dla e-doręczeń oraz co istotne, wniosek o przesłanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zawarty jest w nim też wniosek o przesłuchanie Skarżącego ( nie wiadomo na jaką okoliczność) i wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Pełnomocnik w tym piśmie wskazuje wyraźnie by nie kierować do niego informacji drogą milową lub telefoniczną.

Następnie już prawidłowo organ przesyła drogą elektroniczną na adres dla e-doręczeń pełnomocnikowi A. G. następujące dokumenty:

W dniu 12 grudnia 2012 r. pismo z dnia 11 grudnia 2025 r. przekazujące wniosek o wyłączenie Wojewody do MSWiA.

W dniu 15 grudnia 2025 r. pismo do Prokuratury z zapytaniem o aktualność wniosku o unieważnienie paszportu.

W dniu 16 grudnia 2025 r. postanowienie Wojewody z 16 grudnia 2025 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego na terytorium W. w drodze czynności zleconej konsulowi oraz zaskarżoną decyzję Wojewody z 16 grudnia 2025 r. o unieważnieniu paszportu.

Można zatem podsumować, że mimo podania przez pełnomocnika adresu do e-doręczeń oraz znanej urzędnikom konieczności doręczania w ten sposób korespondencji zawodowym pełnomocnikom, organ w toku postępowania nie doręczył prawidłowo zawiadomienia o wszczęciu postępowania i to mimo dwukrotnych próśb pełnomocnika.

Dopiero w dniu 16 grudnia 2025 r. a więc po upływie terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami, organ zbiorczo przesłał pełnomocnikowi na adres dla e-doręczeń decyzję i postanowienie o odmowie przeprowadzenia dowodu.

Na marginesie wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę na str. 4 wskazano, że decyzja o unieważnieniu paszportu z dnia 16 grudnia 2025 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego prawidłowo w dniu 28 grudnia 2025 r., podczas gdy jak wynika z akt sprawy ostatnie czynności w toku postępowania datowane są na 16 grudnia 2025 r. zaś w aktach brak jest dowodu doręczenia decyzji w dniu 28 grudnia 2025 r.

Ponadto organ w odpowiedzi na skargę (str. 7) wprost przyznaje, że wobec powzięcia informacji o skutecznym doręczeniu przez P. pisma informującego o wszczęciu postępowania skierowanego do Skarżącego, odstąpił od ponownego kierowania pisma o wszczęciu postepowania do pełnomocnika strony.

Powyższe ustalenia, prowadzą do wniosku o naruszeniu przez organ art. 10 k.p.a.

W doktrynie wskazuje się, że w treści art. 10 k.p.a. ujęto w istocie dwie zasady: zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz zasadę wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pierwsza z nich obejmuje prawo strony do uczestniczenia w czynnościach procesowych na etapie wszczęcia i toku postępowania, co wymaga powiadomienia jej o nich (zob. np. art. 61 § 4, art. 73, art. 78, art. 79, art. 79a, art. 95 k.p.a.).

Druga z nich z kolei dotyczy momentu "przed wydaniem decyzji", a więc etapu po zakończeniu postępowania dowodowego i obejmuje prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Naruszenie prawa do wysłuchania wywołuje różne skutki w zależności od okoliczności sprawy, przy czym istotne w tym zakresie znaczenie ma rozróżnienie dwóch zasad ujętych w art. 10 k.p.a.

Najdalej idące skutki wywołuje naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Jeżeli w prowadzonych przez organ pierwszej instancji czynnościach postępowania wyjaśniającego (a jeżeli takowe były prowadzone również w postępowaniu odwoławczym, to także w tym postępowaniu) nie zapewniono stronie prawa do wzięcia w nich udziału, należy uznać, że mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Uzasadnia to uchylenie decyzji w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 2 k.p.a.), a w razie jej uostatecznienia się – wznowienie postępowania na żądanie strony, którą udziału w postępowaniu bez jej winy pozbawiono (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W postępowaniu sądowym decyzja taka podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Z kolei naruszenie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji może, choć nie musi, wywoływać takich skutków. Będą one takie, gdy naruszenia dopuścił się organ pierwszej instancji, bowiem w takim przypadku okoliczności faktyczne nie mogą być uznane za udowodnione (zob. wyrok NSA z 13.02.1986 r., II SA 2015/85 191 , w którym stwierdzono, że "zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy").

Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, "zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych" (wyrok NSA z 18.05.2006 r., II OSK 831/05 192), ( Chróścielewski Wojciech (red.), Krawczyk Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Opublikowano: WKP 2025).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia w pierwszą z opisanych sytuacji.

Jak wskazał NSA w wyroku z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1169/11, "Postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową decyzji, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji, i to bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 74.; J. Chlebny, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2008 Nr 3 poz. 50; wyrok WSA Warszawie z dnia 25 maja 2009 r.; wyrok NSA z dnia 12 września 2000 r. III SA 1082/00; wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r. IV SA 1229/96; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r. I SA/Lu 684/97)".

Mając na uwadze powyższe względy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ prawidłowo zawiadomi ustanowionego w sprawie pełnomocnika Skarżącego o wszczęciu postępowania, a następnie przeprowadzi je z zachowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.