Sąd oddalił skargę na stację w P., gdzie pole ponad normę jest poza zasięgiem ludzi

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) z 2 marca 2026 r. znak: [...], utrzymująca

w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ

I instancji) z 23 grudnia 2025 r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach: [...] i [...] w P..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktyczno-prawnym:

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek z 29 sierpnia 2024 r. złożony do Burmistrza przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: wnioskodawca, inwestor, spółka). Wniosek został oceniony jako spełniający wymagania przepisu art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wnioskowana inwestycja obejmuje budowę wieży telekomunikacyjnej

o wysokości 55,30 m n.p.t. wraz z antenami sektorowymi (6 sztuk), antenami radioliniowymi (4 sztuki), wewnętrzną linią zasilającą, systemem antenowym, okablowaniem oraz kanalizacją teletechniczną pod przyłącze światłowodowe.

U podstawy wieży planowane jest rozmieszczenie urządzeń zasilających, sterujących oraz nadawczo-odbiorczych. Całość inwestycji ma zostać ogrodzona. Zgodnie

z treścią wniosku anteny sektorowe zostaną zainstalowane przy użyciu uchwytów uniemożliwiających mechaniczne pochylanie anten, co eliminuje możliwość zmiany azymutu promieniowania. Wszystkie elementy inwestycji zostały opisane

w załączonej dokumentacji technicznej. Zgodnie z danymi ewidencji gruntów

i budynków, działki objęte wnioskiem stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej. Teren inwestycji jest częściowo zabudowany, jednak w bezpośrednim miejscu planowanej lokalizacji stacji bazowej nie występują żadne budynki ani inne trwałe obiekty budowlane. Działki znajdują się poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o przedłożoną dokumentację oraz ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego stwierdzono, że planowana lokalizacja nie narusza interesu osób trzecich, nie koliduje z istniejącą zabudową i może zostać zrealizowana jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 u.p.z.p.

w związku z art. 6 pkt 2 i art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej: u.g.n.). W ocenie Burmistrza przedłożona przez inwestora dokumentacja zawiera analizę wpływu inwestycji na środowisko, w szczególności w zakresie emisji pola elektromagnetycznego, zgodnie z obowiązującymi normami określonymi

w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448, dalej: rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych). Wnioskodawca przedstawił dane dotyczące konfiguracji anten, ich parametrów technicznych oraz graficzną prezentację emisji pola elektromagnetycznego. Z dokumentacji jednoznacznie wynikało, że planowana inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego

w otoczeniu i będzie spełniać wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa ochrony środowiska i zdrowia publicznego.

Wnioskodawca wykazał, że eksploatacja obiektu nie będzie powodować powstawania odpadów, zanieczyszczeń gazowych, pyłowych, wód ani gleby. Inwestycja nie będzie źródłem hałasu przekraczającego normy środowiskowe, nie generuje wibracji, nie emituje promieniowania jonizującego. Emisja pola elektromagnetycznego została szczegółowo opisana i przedstawiona w załączniku do wniosku. Konfiguracja anten zapewniała, że główne wiązki promieniowania skierowane są powyżej poziomu zabudowy mieszkaniowej, a sterowanie kierunkiem odbywa się wyłącznie elektronicznie. Konstrukcja uchwytów uniemożliwiała zmianę ustawienia anten w sposób mechaniczny.

W związku z powyższym organ I instancji decyzją z 23 grudnia 2025 r. Nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 54 u.p.z.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.), ustalił warunki lokalizacji celu publicznego dla inwestycji zamierzonej przez inwestora pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] oraz nr [...] w P. na terenie Gminy P.".

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: A. J. (dalej: skarżąca, strona) oraz Polskie Stowarzyszenie na rzecz Ochrony środowiska i Praw Człowieka z siedzibą w K. (dalej: Stowarzyszenie), którzy zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak określenia szczegółowych parametrów anten sektorowych i radioliniowych, w szczególności mocy EIRP anten, współczynników PAPR, zysków antenowych, producentów anten sektorowych (podano tylko typy), mocy wyjściowych i wejściowych urządzeń RRU

i ODU oraz ich typów, producentów i ilości, parametrów urządzeń sterujących

i zasilających oraz elementów torów antenowych (całkowicie je pominięto, a tym samym wydano decyzję dla innej inwestycji niż zaplanował inwestor; bez torów antenowych stacja bazowa nie mogłaby działać, a w decyzji je pominięto), a są to parametry, które decydują o wpływie promieniowania na środowisko, zdrowie

i interesy osób trzecich, a tym samym w decyzji nie określono najbardziej koniecznych i podstawowych parametrów, pomimo że jest to wymagane jako określenie szczegółowych warunków w celu ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich, a ponadto ma to bardzo rozległe i poważne skutki prawne oraz społeczne; dodatkowo organ I instancji w ogóle nie przeanalizował prawidłowości

i kompletności podanych przez inwestora parametrów inwestycji;

2) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej przy Sądzie Okręgowym w K. dr. inż. J. G. w celu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, aby sprawdzić poprawność i kompletność podanych parametrów technicznych oraz sprawdzić w ramach swobodnej oceny materiału dowodowego, czy inwestycja rzeczywiście nie przekraczałaby dopuszczalnego poziomu promieniowania, gdyż organ musi swobodnie ocenić kompletność i poprawność parametrów, a z racji że nie ma wiedzy fachowej w tym zakresie, to musiał powołać biegłego w celu fachowego przeanalizowania wniosku inwestora i podanych danych technicznych inwestycji, by

z całą mocą zapewnić, że dopuszczalne poziomy promieniowania będą dochowane

i inwestycja nie będzie zagrażać zdrowiu i życiu ludzi oraz stanowi środowiska,

a wszystkie parametry inwestycji są poprawne i kompletne;

3) art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez brak określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, ponieważ linie na mapie załączonej do decyzji rozgraniczają teren działki inwestycyjnej, a nie inwestycji;

4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, mimo że do wniosku nie załączono mapy, na której zaznaczony byłby obszar oddziaływania inwestycji;

5) art. 33 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że przedłożone przez pełnomocnika, działającego w postępowaniu w imieniu inwestora, pełnomocnictwa uprawniają jego oraz pełnomocnika, który udzielił mu pełnomocnictwa, do reprezentowania spółki w przedmiotowym postępowaniu i poprzez doręczenie decyzji pełnomocnikowi, mimo że pełnomocnik nie przedłożył prawidłowego umocowania do reprezentacji spółki w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji dla osoby, która podpisała pełnomocnictwo dla niego oraz prawidłowego pełnomocnictwa dla siebie, wobec czego organ powinien wezwać pełnomocnika do przedłożenia prawidłowych pełnomocnictw i w razie nieusunięcia braków prowadzić korespondencję bezpośrednio ze spółką;

6) tabeli 13 wierszy 3-7 kolumn 11-15 zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1286, dalej: rozporządzenie

z 2018 r.) w związku ze zdaniem trzecim w pierwszym akapicie po słowie "Objaśnienia" pod tabelą nr 2 w załączniku do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych poprzez zupełne pominięcie tych przepisów i niezbadanie, czy inwestycja jest zgodna z tymi przepisami, mimo że miejsca pracy znajdują się w pobliżu inwestycji i również w tych miejscach dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych muszą być dochowane, zgodnie

z przepisami określonymi w tym rozporządzeniu, czego organ w ogóle nie sprawdził, nie zapewniając zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a dopuszczalny poziom promieniowania jest mniejszy dla miejsc pracy niż dla miejsc dostępnych dla ludności.

Wskazaną na wstępie decyzją z 2 marca 2026 r. znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu odwołania z punktu 5 wskazując, że dołączone do wniosku spółki z 29 sierpnia 2024 r. pełnomocnictwo z 28 listopada 2023 r., udzielone P.P. przez osoby uprawnione do reprezentowania inwestora, obejmuje działanie przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach oraz

w sprawach związanych z prowadzoną przez spółkę budową, eksploatacją. W ocenie Kolegium zakres tego pełnomocnictwa uprawnia do występowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej warunków zabudowy, ponieważ sformułowanie "budowy" obejmuje również proces związany z przygotowaniem do realizacji inwestycji, w tym z uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej.

Kolegium nie miało wątpliwości, że przedmiotową inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, mieszczącej się w pojęciu łączności publicznej,

o której mowa w art. 4 pkt 18 u.p.z.p., ponieważ polepszy ona dostępność wspólnoty lokalnej do usług telekomunikacyjnych. W ocenie organu II instancji z decyzji Burmistrza jednoznacznie wynika rodzaj inwestycji i jej charakterystyka, w tym parametry planowanych anten sektorowych. Kolegium wskazało, że w aktualnym stanie prawnym dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie stanowi ona żadnego

z rodzaju przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., dalej: rozporządzenie z 2019 r.).

W odniesieniu do wpływu inwestycji na środowisko Kolegium podniosło, że

w obszarze inwestycji ani w jej bezpośrednim sąsiedztwie nie występują szczególne formy ochrony środowiska, teren inwestycji nie znajduje się w obszarach chronionego krajobrazu i nie jest położony w obszarze Natura 2000. Teren inwestycji nie wymaga również zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie

z przepisami ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie jest zatem zasadny zarzut, że organ nie dokonał własnej analizy stanu faktycznego

i prawnego sprawy oraz oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi.

Organ II instancji ocenił, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż planowane zamierzenie będzie składało się m. in. z wieży telekomunikacyjnej

o wysokości 55,30 m n.p.t., anten sektorowych (6 szt.), anten radioliniowych (4 szt.), systemu antenowego wraz z okablowaniem. Przedstawiona przez inwestora analiza z sierpnia 2024 r. wskazuje, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych znajdują się

w odległości od 6,87 m do 8,87 m - zasięg sumaryczny dla wszystkich systemów 11,12 m (dla anten sektorowych) i od 3,35 m do 7,77 m (dla anten radiolinii). Ponadto z załączonego do wniosku opracowania "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego

o wartościach granicznych" wynika, że obszar występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych będzie znajdował się na wysokości 49,1 m n.p.t., a więc w miejscu niedostępnym dla ludności. Jednocześnie analiza mapy dołączonej do akt administracyjnych wskazuje, że najbliższa zabudowa mieszkalna, znajdująca się na działce nr [...], oddalona jest od przedmiotowej anteny o około 80 m.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji, mimo że do wniosku nie załączono mapy, na której zaznaczony był obszar oddziaływania inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że na dołączonej do wniosku mapie w skali 1:1000 określono obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Nie jest zatem zasadny zarzut, że organ nie dokonał własnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Wydana decyzja dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego,

o określonych parametrach wskazanych we wniosku, które są wiążące, zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego niezasadne są zarzuty (poparte wskazanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym) dotyczące braku określenia i zbadania istotnych parametrów planowanej stacji bazowej, takich jak: maksymalna wypromieniowana moc anten (EIRP), producent anten, moc wyjściowa i moc wejściowa anten oraz zyski energetyczne. W tym zakresie podkreślono, że część

z tych parametrów została ujęta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w formie tabelarycznej, natomiast nie można bezpośrednio przenosić wyrażanych przez sądy poglądów w innych sprawach, zwłaszcza w zakresie zastosowania przepisów

w konkretnym stanie faktycznym, na inne, rodzajowo zbliżone sprawy. Każde orzeczenie sądu administracyjnego podejmowane jest w określonym stanie faktycznym i prawnym. Dlatego Kolegium nie podzieliło takiej wykładni art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p., która zmierza do wykazania konieczności badania przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej parametrów wymienionych w nieobowiązujących przepisach, zawartych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r.

w brzmieniu do 3 czerwca 2022 r. W aktualnym bowiem stanie prawnym elementem prawnie istotnym w postępowaniu lokalizacyjnym, podlegającym ocenie z punktu widzenia oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na środowisko

(w tym na zdrowie ludzi) jest ustalenie, czy w miejscach dostępnych dla ludności planowana instalacja radiokomunikacyjna emituje pole elektromagnetyczne

o wartościach dopuszczalnych, przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wnioskodawca wykazał, że pole elektromagnetyczne o poziomach wyższych od dopuszczalnych będzie występować wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności, co powoduje, że planowana inwestycja w zaproponowanym we wniosku kształcie jest zgodna

z przepisami odrębnymi i organ nie może odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej. Dodatkowo Kolegium wskazało, że z opracowania z sierpnia 2024 r., dołączonego do akt sprawy, wynika, że urządzenia i tory antenowe są ekranowane i praktycznie nie emitują do otoczenia energii elektromagnetycznej o wartościach istotnych z punktu widzenia oddziaływania na środowisko.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zawiera także elementy wskazane w art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj.: określa wymagane warunki i szczegółowe zasady w zakresie zabudowy

i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, jak również stan faktyczny i prawny terenu nią objętego.

Poza spełnieniem wymogów co do treści decyzja posiada również część graficzną, o której mowa w art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wbrew zarzutom odwołania na tym załączniku prawidłowo określono teren inwestycji., obejmujący działki nr [...]i nr [...]. Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej wynika, że teren inwestycji obejmuje całe działki nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego faktycznej mocy anten, Kolegium wskazało również na przepis art. 122a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2021 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2025 r. poz. 647, dalej: P.o.ś.), który ustanawia obowiązki wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych

w środowisku dla podmiotów prowadzących instalację oraz użytkowników urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, które nie są jednak przeprowadzane na tym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odniesieniu do zarzutu 6 odwołania Kolegium wskazało, że rozporządzenie z 2018 r. w ogóle nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż sprawa nie dotyczy czynników szkodliwych w środowisku pracy.

Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego wadliwego wyznaczenia kręgu stron postępowania na skutek nieokreślenia w sposób należyty zasięgu oddziaływania inwestycji, organ II instancji zauważył, że strona nie wskazała na konkretne nieprawidłowości w tym zakresie, ani na konkretne podmioty pominięte

w postępowaniu. Kolegium tego typu nieprawidłowości skutkujących ograniczeniem praw stron do udziału w postępowaniu nie dopatrzyło się, zwłaszcza że zawiadamianie o decyzjach i innych czynnościach organu miało miejsce w formie obwieszczenia.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do powołania biegłego sądowego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji

i telekomunikacji w celu ustalenia faktycznej wartości równoważnej mocy promieniowania izotropowego (EIRP) przez anteny sektorowe, przeprowadzenia analizy zasięgów ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych oraz poprawności obliczeń parametrów części telekomunikacyjnej projektu stacji. W tym zakresie oparto się bowiem na dokumencie "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego

o wartościach granicznych". Opracowanie to zawiera dane pozwalające ocenić wpływ planowanej inwestycji na środowisko - z zaznaczeniem, że ma to mieć miejsce

w ramach obowiązujących przepisów. Kolegium nie dopatrzyło się błędów i braku logiki w treści tego dokumentu, nie miało wątpliwości co do jego wiarygodności, dlatego nie miało obowiązku powoływania biegłego w tym zakresie.

Organ II instancji wskazał również, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter deklaratywny i związany, co oznacza, że organy rozstrzygające zobowiązane są ustalić, czy planowane zamierzenie jest zgodne

z przepisami prawa, jeśli tak, to nie mogą wówczas odmówić ustalenia lokalizacji takiej inwestycji. Sam sprzeciw właścicieli okolicznych działek i mieszkańców danej miejscowości nie może być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła skarżąca, powołując tożsame zarzuty naruszenia prawa co

w odwołaniu. W konsekwencji podniesionych zarzutów wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W piśmie procesowym z 26 sierpnia 2026 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 56 u.p.z.p. poprzez ustalenie lokalizacji, mimo że w rzeczywistości inwestycja powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych poziomów promieniowania, co wynika z ekspertyzy dołączonej do pisma.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) wynika, że w wypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas –

w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli legalności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji nie naruszyły prawa

w stopniu pozwalającym na uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, jak również oceniły wniosek inwestora wraz z załącznikami pod kątem zgodności

z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ocenił kompletność wniosku inwestora, wymagane uzgodnienia, charakter prawny inwestycji, brak obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, warunki ochrony ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, interes osób trzecich oraz zarzuty dotyczące parametrów anten.

Z akt administracyjnych wynika, że na terenie, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja taka jest lokalizowana

w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).

Oceniając zasadność wniesionej skargi, Sąd w pierwszej kolejności zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego.

I tak: złożony przez inwestora wniosek z 29 sierpnia 2024 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] "[...]" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, spełnia wymagania przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do wniosku dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000 obejmującą teren, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać (k. 14-15 akt administracyjnych), dokument pn. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych" (k. 16-28 akt administracyjnych), jak również określono granice terenu objętego wnioskiem (całość działek nr [...] i nr [...] na terenie gminy P. - informacje o działkach k. 79-80 akt administracyjnych).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zarzut nr 4 skargi), ponieważ na właściwej mapie pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej załącznik do wniosku, zaznaczono kolorem zielonym przewidywany obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Do przedmiotowego wniosku inwestor dołączył również pełnomocnictwo Nr [...] z 28 listopada 2023 r. (k. 73 akt administracyjnych) udzielone P. P. przez dwóch członków zarządu spółki: M. A. Z. i M. F. N. (podpisy złożone 1 grudnia 2023 r. zgodnie z reprezentacją spółki wynikającą z wydruku Krajowego Rejestru Sądowego wg stanu na dzień 24 czerwca 2024 r. – k. 29-72 akt administracyjnych). Pełnomocnictwo obejmuje reprezentowanie spółki przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach oraz w sprawach związanych z prowadzoną przez spółkę budową, eksploatacją, a także zakończeniem eksploatacji infrastruktury telekomunikacyjnej oraz do składania oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rację ma Kolegium, że zakres pełnomocnictwa uprawnia P. P. do reprezentowania spółki

w przedmiotowej sprawie, ponieważ "budowa" planowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmuje wieloetapową procedurę, której pierwszym etapem jest uzyskanie decyzji lokalizacji celu publicznego.

Sąd nie podziela więc stanowiska skarżącej, że pełnomocnictwo dla P. P. jest nieważne, ponieważ nie uprawnia także do występowania

w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji. W ocenie Sądu określenie

w pełnomocnictwie spraw związanych z prowadzoną przez spółkę "budową" należy interpretować szeroko, łącznie z etapem ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnictwo załączone do akt administracyjnych zawiera podpisy osób uprawnionych w imieniu spółki, zatem przedmiotowa sprawa nie jest podobną do wskazanej w skardze (strona 25), którą rozpoznawał 15 stycznia 2026 r. WSA

w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 693/25.

Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami określonymi w tym przepisie.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji pismami z 15 października 2024 r. wystąpił o wymagane uzgodnienie do: Starosty P., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz Marszałka Województwa [...]. Organy te w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajęły stanowiska, więc stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. taką formę uzgodnienia uznaje się za uzgodnienie pozytywne.

Kompletny wniosek inwestora mógł być podstawą do dokonania przez organy zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Z akt administracyjnych wynika, że organy dokonały analizy zgodnej z art. 53 ust. 3 u.p.zp., o czym świadczą zapisy zawarte w treści decyzji organu I instancji.

W myśl art. 54 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych,

a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Bezsporne jest, że przedmiotowa inwestycja telekomunikacyjna jest inwestycją celu publicznego służącą zapewnieniu dostępnych usług telekomunikacyjnych

w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n.). Mieści się ona w pojęciu łączności publicznej wymienionej jako cel publiczny w art. 6 pkt 1 u.g.n., który będzie realizować potrzeby lokalne.

Z wydanej decyzji Burmistrza, zaakceptowanej przez Kolegium, wynika rodzaj inwestycji i jej charakterystyka, z uwzględnieniem parametrów technicznych anten sektorowych i radiolinii (w ujęciu tabelarycznym). Organy poddały ocenie kompletność wniosku wraz z dokumentem "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego

o wartościach granicznych". W tym dokumencie zostały obliczone i przedstawione zasięgi występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz oceniono wpływ zamierzenia na środowisko. Taki ponadnormatywny wpływ pól elektromagnetycznych będzie występował jedynie

w przestrzeni niedostępnej dla ludzi (49,1 m n.p.t.) oraz w odległości od 6,87 m do 8,87 m (11,12 m zasięg sumaryczny) dla anten sektorowych i od 3,35 m do 7,77 m dla radiolinii (k. 21-23 akt administracyjnych). Inwestor w piśmie z 11 kwietnia 2025 r. (k. 381-387 akt administracyjnych) uzupełnił dodatkowo dane techniczne o wartości EIRP (równoważna moc promieniowana izotropowo) dla każdego systemu, pasma

i anteny sektorowej oraz dla każdego sektora wyznaczonego azymutem (obliczeń dokonano dla anten sektorowych i dla anten radiolinii przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. U. K.).

W ocenie Sądu organy dokonały samodzielnie analizy i oceny wszystkich niezbędnych parametrów planowanej bazy telefonii komórkowej, które mają wpływ na środowisko i zdrowie ludzi. W decyzji organu I instancji w tabeli na stronie 2 wskazano: oznaczenie anten, ich ilość, typ i producenta, azymut, środek elektryczny (wysokość zawieszenia), pochylenie wiązki (tilt elektryczny) oraz częstotliwość, na której dana antena będzie działać. Organy wzięły również pod uwagę dołączone do wniosku dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzną prezentację emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych, jak również jej uzupełnienie sporządzone przez specjalistę systemów ochrony atmosfery.

W związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071, dalej: rozporządzenie zmieniające) od dnia 4 czerwca 2022 r. zmianie uległy m.in. przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., w wyniku czego instalacja telekomunikacyjna objęta zaskarżoną decyzją nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu z 2019 r., zatem nie jest wymagane uzyskanie dla takiej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Pomimo tego organy orzekające w przedmiotowej sprawie zobowiązane były przepisem art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p. ustalić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, m.in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W ocenie Sądu z tego obowiązku właściwie się wywiązały, ustalając, że analiza przedłożonej dokumentacji technicznej, w tym danych o parametrach anten i zasięgu emisji pola elektromagnetycznego, potwierdza, że inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Poza tym konfiguracja anten zakłada, że główne wiązki promieniowania skierowane są powyżej poziomu zabudowy mieszkaniowej, a zastosowane uchwyty uniemożliwiają mechaniczne przestawienie anten, co zapobiega przypadkowemu skierowaniu promieniowania w stronę miejsc dostępnych dla ludności. Stacja bazowa zostanie zlokalizowana poza zwartą zabudową mieszkaniową, nie będzie źródłem zanieczyszczeń powietrza, wody, gleby, hałasu i wibracji.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwolił organom ocenić zasięg i poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego związanego

z budową planowanej inwestycji, zatem parametry wieży i anten przedmiotowego przedsięwzięcia zostały określone w sposób pozwalający na zweryfikowanie jej oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi. Zasadnie Kolegium wskazało, że

w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, konieczne jest konkretne wskazanie m.in.:

z jakiego typu anten i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2023 r., sygn. akt

II OSK 2507/19 w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora

w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej.

W związku z powyższym zarzuty skargi zawarte w punkcie 1 nie zasługują na uwzględnienie. Podane przez spółkę parametry w załącznikach do wniosku oraz

w uzupełniającej ocenie specjalisty systemów ochrony atmosfery są wiążące dla organów i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji tej inwestycji. Sąd nie podziela (podobnie jak Kolegium) takiej wykładni art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.z.p., która – mimo zmiany stanu prawnego rozporządzenia z 2019 r. z dniem 4 czerwca 2022 r. – zmierza do wykazania konieczności badania przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej parametrów wymienionych w nieobowiązujących przepisach tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 3 czerwca 2022 r. (m.in. równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny). Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji określono najbardziej konieczne i podstawowe parametry wymagane przy ocenie szczegółowych warunków w celu ochrony zdrowia, środowiska i interesów osób trzecich. Poglądy sądów administracyjnych we wskazywanym przez skarżącą w uzasadnieniu skargi orzeczeniach nie mogą być przenoszone bezpośrednio na przedmiotową sprawę, ponieważ każde z nich podejmowane jest w określonym stanie faktycznym

i prawnym; żadne z nich nie jest wydane w tożsamych okolicznościach jak

w niniejszym postępowaniu.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium oceniło zarzut dotyczący naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. (punkt 2 skargi) poprzez niepowołanie biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji ruchomej na okoliczność ustalenia poprawności

i kompletności podanych parametrów technicznych przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim z treści ww. przepisu wynika, że ma on charakter fakultatywny i zależy od uznania organu. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2026 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2436/23 (publ. Lex nr 4101372) skorzystanie

z tego środka dowodowego jest zasadne, jeżeli dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Organ nie ma obowiązku powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie zamierza wykazać. Przepisy postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie dostarczeniu opinii biegłego przez stronę postępowania.

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedstawiła takiego kontrdowodu, mimo że kwestionuje poprawność i kompletność parametrów technicznych planowanej inwestycji, które to zostały pozytywnie zweryfikowane przez organy orzekające administracyjne dwóch instancji. Natomiast przedstawienie w toku postępowania sądowego ekspertyzy z 26 sierpnia 2026 r. sporządzonej przez M. Z. – fizyka, specjalizującego się w fizyce mikrofalowej, eksperta ds. oddziaływania pól elektromagnetycznych oraz obliczeniowej ocenie oddziaływania promieniowania (k. 83-99 akt sądowych), Sąd uznał za spóźnione. Tym samym bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w piśmie procesowym z 26 sierpnia 2026 r. opierający się na nieprawidłowej weryfikacji przez organ parametrów przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do wniosków prywatnej opinii złożonej po wydaniu decyzji ostatecznej.

Nie jest zasadny również zarzut skargi wskazany w punkcie 3, jakoby kontrolowana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określała linii rozgraniczających teren inwestycji, co wynika z art. 54 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Sąd podziela w tym zakresie wyjaśnienia Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, że teren inwestycji składający się z dwóch działek o numerach: [...] i [...] położonych w P. jest prawidłowo określony w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza. Z wniosku o wydanie decyzji wynika, że teren inwestycji obejmuje całe ww. działki.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia

w środowisku pracy z 12 czerwca 2018 r. (punkt 6 skargi), to rację ma organ odwoławczy, że przepisy tego rozporządzenia nie są stosowane w tej sprawie, bo nie dotyczy ona czynników szkodliwych w środowisku pracy.

Z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa inwestycja w kształcie wskazanym przez inwestora jest zgodne z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi, dlatego organ był zobowiązany ustalić warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. art. 56 u.p.z.p.). Kontrola takiej decyzji nie może obejmować celowości podjęcia inwestycji w konkretnym miejscu, ani oceny, czy inwestycja jest pożądana z punktu widzenia sąsiadów. Podstawą odmowy nie może być sama dezaprobata lokalnej społeczności, obawa przed inwestycją, ani przekonanie strony o jej niecelowości. Odmowa wymaga wykazania sprzeczności zamierzenia z konkretnym przepisem prawa, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że organ administracji

w sprawach o ustalenie lokalizacji celu publicznego nie działa w warunkach uznania administracyjnego; decyzja w tym przedmiocie ma charakter aktu związanego. Jednocześnie decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter deklaratywny, nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, ani o tym, czy inwestycja będzie faktycznie realizowana. Decyzja ta określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze

i piśmie procesowym z 26 sierpnia 2026 r. Sąd z urzędu nie zauważył również, aby

w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dopuścił się naruszeń prawa skutkujących jej uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, organy przeprowadziły właściwe postępowanie dowodowe, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi są powieleniem zarzutów odwołania, które zostały dokładnie omówione przez organ odwoławczy, zatem stanowisko strony należy uznać jedynie za polemikę z ustaleniami organów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł

o oddaleniu skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.