Wpisowe dla nowych członków spółki wodnej bez zmiany statutu. Sąd oddalił skargę

Starosta R. (dalej: Starosta, organ) decyzją z 9 marca 2026 r. znak: [...] r., działając na podstawie art. 462 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960, dalej: P.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność Uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w Z. z dnia 05 lutego 2026 r. w sprawie uchwalenia wysokości wpisowego dla nowo przyjmowanych członków spółki (dalej również jako: Uchwała).

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że na podstawie art. 462 P.w. sprawuje on nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych, w ramach którego nadzoru zobowiązany jest do kontroli zgodności z ustawą i statutem uchwał organów spółek wodnych.

Po przeanalizowaniu zgromadzonych dokumentów w przedmiotowej sprawie Starosta zawiadomieniem z 17 lutego 2026 r. wszczął z urzędu postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej Uchwały i ustalił, że w dniu podejmowania przez Walne Zgromadzenie Delegatów Gminnej Spółki Wodnej

w Z. Uchwały nr [...]w sprawie uchwalenia wysokości wpisowego dla nowo przyjmowanych członków spółki obowiązywał Statut Gminnej Spółki Wodnej w Z. stanowiący Załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...]Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w Z. z dnia 19 lutego 2018 r. (dalej również jako: Statut). Zapis dotyczący konieczności uiszczenia wpisowego dla nowo przyjmowanych członków nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym Statucie Gminnej Spółki Wodnej w Z.

Starosta wskazał, że Walne Zgromadzenie Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w Z. podczas obrad 5 lutego 2026 r. podjęło również Uchwałę dotyczącą wprowadzenia zmian do Statutu Gminnej Spółki Wodnej w Z. m. in.

w zakresie dotyczącym konieczności uiszczenia wpisowego przez nowo przyjętych członków spółki. Zmiany Statutu nie zostały zatwierdzone decyzją Starosty wydaną na podstawie art. 446 ust. 3 i ust. 7 P.w. W związku z tym Starosta uznał, że podjęta przez Walne Zgromadzenie Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w Z. Uchwała nr [...]w sprawie uchwalenia wysokości wpisowego dla nowo przyjmowanych członków spółki jest niezgodna z obowiązującym Statutem Gminnej Spółki Wodnej w Z..

Od powyższej decyzji Gminna Spółka Wodna w Z. (dalej: GSW, skarżąca) wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w R. (dalej: Kolegium, SKO), które postanowieniem z 20 kwietnia 2026 r. znak: [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że z przepisów ustawy P.w. nie wynika, że spółce wodnej przysługuje możliwość zwrócenia się do starosty

o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei z art. 14 ust. 1 P.w. wynika, że

w postępowaniu przed starostą w sprawach powierzonych mu do rozstrzygania przez P.w. nie stosuje się przepisów k.p.a. Ustawodawca nie przewidział również wprost możliwości składania przez spółkę wodną skargi do sądu administracyjnego na decyzję starosty. Jednak nie oznacza to, że spółka wodna została pozbawiona możliwości wnoszenia takiej skargi, bo taka możliwość wynika z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Skoro w P.w. ustawodawca dla rozstrzygnięcia starosty z zakresu nadzoru wyraźnie zastrzegł formę decyzji, to przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, nawet pomimo że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie stosuje się przepisów k.p.a. Wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. ma ponadto ten skutek, że spółce wodnej nie przysługuje środek zaskarżenia na decyzję starosty, co stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. a contrario skutkuje możliwością wniesienia bezpośrednio skargi do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Ponadto, zdaniem Kolegium, błędne pouczenie w decyzji o możliwości wniesienia odwołania do Kolegium samo w sobie nie może stwarzać stronie uprawnień, które nie wynikają z obowiązującej regulacji. Zatem SKO uznało, że

w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa niedopuszczalności odwołania.

Pismem z 24 kwietnia 2026 r. (data nadania na poczcie) skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Starosty z 9 marca 2026 r. znak: [...] r., zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że na podstawie art. 457 ust. 1 pkt 4 P.w. do walnego zgromadzenia należy uchwalanie wysokości składek członkowskich i innych świadczeń adekwatnych do celów spółki. Również zgodnie z zapisami rozdziału VII § 16 ust. 1 pkt 3 Statutu GSW (załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w Z. z dnia 19 lutego 2018 r.) do walnego zgromadzenia należy uchwalanie wysokości składek

i innych świadczeń na rzecz spółki. W ocenie GSW sformułowanie "wpisowe" mieści się w szerokiej kategorii pojęcia "inne świadczenia". W podstawie prawnej podjętej Uchwały walne zgromadzenie posłużyło się obowiązującymi i zatwierdzonymi przez Starostę zapisami Statutu z 19 lutego 2018 r. Zatem brak jest podstaw do przywołania przez organ w uzasadnieniu decyzji zmian w statucie, które nie zostały zatwierdzone i nie znajdują się w obiegu prawnym.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności Starosta stwierdził, że jego działanie (pouczenie

o prawie do wniesienia odwołania od decyzji z 9 marca 2026 r. do SKO) było prawidłowe. Skoro ingerencja nadzorcza starosty przybiera formę decyzji administracyjnej i musi spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a., to brak jest podstaw do uznania, że do realizowania nadanych mu w ustawie P.w. uprawnień nie stosuje się odpowiednio przepisów k.p.a. Pomimo że skarżąca nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Kolegium z 20 kwietnia 2026 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, to jednak stanowisko organu

w powyższym zakresie koresponduje z orzecznictwem sądowym i doktryną (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1363/22, postanowienie NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 78/11, artykuł naukowy pt. "Nadzór starosty nad działalnością uchwałodawczą organów spółek wodnych, Jan Dytko, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach, Zeszyty Naukowe Akademii Górnośląskiej Nr 36 (12/2025), s. 77-87).

Powyższe rozumowanie potwierdza także sama skarżąca, zarzucając

w skardze naruszenie (choć nieuzasadnione w ocenie organu) przepisów wynikających z k.p.a., uznając tym samym prymat tych przepisów w przedmiotowym postępowaniu.

Odnosząc się do argumentacji SKO, jakoby brak umieszczenia starosty

w spisie organów w art. 14 ust. 1 pkt 3-6 P.w. w związku z art. 14 ust. 2 P.w. oznacza, że do przedmiotowego postępowania toczącego się przed starostą nie stosuje się przepisów k.p.a., Starosta powołał się na wykładnię celowościową tego przepisu. Ustawodawca zastrzegł bowiem, że do postępowania przed organami z art. 14 ust. 1 pkt 3-6 P.w. (tj. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej, Prezes Wód Polskich) stosuje się przepisy k.p.a. Natomiast odesłanie to ma sens, biorąc pod uwagę, że chodzi o organy Wód Polskich, które nie są elementem administracji publicznej, a ściślej administracji rządowej. Stąd istotne było w przypadku tych podmiotów odesłanie do k.p.a., precyzujące podstawę prawną prowadzenia postępowań administracyjnych (por. P. Szuwalski w Komentarzu do art. 14 ustawy Prawo wodne, publ. Lex 2019). Brak więc zakwalifikowania starosty do tej grupy nie oznacza, że do jego postępowań nie należy stosować k.p.a. Starosta nie został zaliczony do tej grupy, bo jest w niej

z mocy uprawnień administracyjnych i nie wymaga to odrębnego potwierdzenia

w szczególnym przepisie P.w.

Gdyby jednak Sąd uznał, że brak jest przesłanek do odrzucenia skargi, to organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na niezasadność podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Starosty o stwierdzeniu nieważności Uchwały podjętej 5 lutego 2026 r. przez organ GSW – Walne Zgromadzenie Delegatów w sprawie uchwalenia wysokości wpisowego dla nowo przyjmowanych członków spółki.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 462 ust.1, ust. 3 i ust. 4 P.w., z których wynika, że nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta, który orzeka w drodze decyzji

o nieważności uchwały organów spółki wodnej, jeśli są one sprzeczne z prawem lub statutem.

Sąd przyjął do merytorycznego rozpoznania skargę GSW, chociaż ma świadomość sporu w orzecznictwie dotyczącego decyzji wydawanych na podstawie przepisów P.w., w tym art. 462 ust. 4 (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 stycznia 2021 r., sygn., akt II SA/Bd 359/20, publ. Lex nr 3195794 oraz wyrok WSA

w Warszawie z 26 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1363/22, publ. Lex nr 3441763). Skarżąca nie wniosła skargi na postanowienie SKO z 20 kwietnia 2026 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, ale w terminie do tej czynności na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wniosła skargę na decyzję Starosty z 9 marca 2026 r., stosownie do wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. postanowienia. Z jednej więc strony Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. od decyzji Starosty z 9 marca 2026 r., a z drugiej strony skarżąca w terminie otwartym na wniesienie skargi na postanowienie SKO wniosła skargę na przedmiotową decyzję Starosty, dążąc do uzyskania merytorycznej jej kontroli pod względem zgodności z prawem.

W związku z powyższym, w okolicznościach tej sprawy, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tylko oddaleniu, bowiem jej zarzuty nie są zasadne. Starosta prawidłowo bowiem

w ramach swojej funkcji nadzorczej nad działalnością GSW stwierdził sprzeczność Uchwały ze Statutem, co skutkowało stwierdzeniem nieważności kontrolowanej Uchwały.

Walne Zgromadzenie Delegatów GSW uchwaliło wpisowe dla nowo przyjmowanych członków spółki na podstawie rozdziału VII § 16 ust. 1 pkt 3

w związku z § 16 ust. 1 pkt 14 Statutu obowiązującego w dacie 5 lutego 2026 r., stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...]Walnego Zgromadzenia Delegatów GSW w Z. z 19 lutego 2018 r. Jednak z przepisu § 16 ust. 1 pkt 3 tego Statutu wynika, że do walnego zgromadzenia należy uchwalanie wysokości składek i innych świadczeń rzecz spółki, co jest powieleniem ustawowych kompetencji wskazanych w art. 457 ust. 1 pkt 4 P.w.

Zdaniem Sądu § 16 ust. 1 pkt 3 Statutu nie przewiduje w swej treści świadczenia opisanego jako "wpisowe". Zasady ustalania wysokości składek i innych świadczeń na rzecz spółki zawarte są w Rozdziale III Statutu (§ 6 - § 7), które odnoszą się jedynie do składek członkowskich. Należy zgodzić się z organem, że Statut w żadnej części nie wskazuje świadczenia nazwanego "wpisowe", nie artykułuje wprost jego nazewnictwa, nie określa sposobu poboru, wysokości i celów jakie ma spełniać. Cel ten wyartykułowany został dopiero w uchwale Nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki Wodnej w Z. z dnia 5 lutego 2026 r. w sprawie wprowadzenia zmian do Statutu Gminnej Spółki Wodnej

w Z., którą to dodano do § 9 Statutu ust. 1b o treści: "Członek przyjęty do spółki, niezależnie od opłaty składek, wnosi wpisowe w wysokości i na zasadach określonych przez Walne Zgromadzenie spółki, w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się uchwały o przyjęciu do spółki. Brak opłaty wpisowego stanowi nieskuteczne wstąpienie do spółki".

Ww. zmiany Statutu nie zostały jednak zatwierdzone przez Starostę w trybie art. 446 ust. 3 i ust. 7 P.w. Zatem podjęcie kontrolowanej w trybie nadzoru Uchwały było przedwczesne. Nie doszło bowiem do zatwierdzenia zmian Statutu proponowanych uchwałą Nr [...], a Statut w brzmieniu z 2018 r. nie przewiduje świadczenia w postaci "wpisowe". Nie można więc uznać rozumienia skarżącej, że sformułowanie "wpisowe" mieści się w szerokiej kategorii pojęcia "inne świadczenia". Gdyby w istocie tak było, Walne Zgromadzenie Delegatów GSW

5 lutego 2026 r. nie musiałoby zawierać w uchwale Nr [...] zmiany § 9 Statutu poprzez dodanie ust. 1b o ww. treści.

Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że dopiero skuteczne wprowadzenie zmian do Statutu umożliwi GSW przyjęcie uchwały

w przedmiocie wysokości wpisowego dla nowo przyjmowanych członków spółki. Takie świadczenie musi bowiem najpierw znaleźć odzwierciedlenie w przepisach Statutu, którego treść określa przepis art. 448 ust. 1 P.w.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.