Termin na legalizację budynku liczony od wglądu pełnomocnika do akt, skarga oddalona

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2026 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 524, dalej: p.b.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB, organ I instancji) Nr [...] z 20 marca 2026 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] S., jednostce ewid. [...] C..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa dotycząca budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. J. [...] w miejscowości S., gmina C. była przedmiotem rozpoznania przed tym organem. Postanowieniem Nr [...] z 19 listopada 2025 r. MWINB uchylił bowiem postanowienie PINB Nr [...] z 3 października 2025 r.

i orzekł o wstrzymaniu skarżącej prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego, poinformował o możliwości i terminie złożenia do PINB wniosku o jego legalizację, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. MWINB uznał wówczas, że legalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego winna odbywać się w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.

Decyzją Nr [...] z 23 stycznia 2026 r. PINB, działając na podstawie art. 49e pkt 1 p.b., nakazał skarżącej rozbiórkę ww. budynku gospodarczego, a decyzją Nr [...] z 23 lutego 2026 r. MWINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Podstawą wydania nakazu rozbiórki było niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

W dniu 19 marca 2026 r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek skarżącej z 17 marca 2026 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu wraz z wnioskiem o legalizację sporządzonym na druku PB-19 (legalizacja na podstawie art. 48a ust. 1 p.b.).

Po zapoznaniu się z ww. wnioskiem PINB postanowieniem Nr [...] (znak: [...]) z 20 marca 2026 r., działając na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego, położonego na działce nr ewid. [...] w S., gmina C..

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że głównym powodem odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku gospodarczego jest fakt, iż obecnie w tym organie nie toczy się postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku. Postępowanie to zostało bowiem zakończone ostateczną decyzją MWINB nr [...]z 23 lutego 2026 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] z 23 stycznia 2026 r.

o nakazie rozbiórki ww. budynku gospodarczego, na którą skarżącej przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Poza tym wniosek o legalizację z 29 sierpnia 2025 r. (data wpływu do PINB -

1 września 2025 r.), na który powoływała się skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu, został złożony przed dniem formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, które miało miejsce 9 września 2025 r.

W ocenie organu II instancji postanowienie PINB z 20 marca 2026 r., zaskarżone przez skarżącą zażaleniem, powinno zostać utrzymane w mocy, ale

z innych przyczyn, aniżeli wskazane w jego uzasadnieniu.

W tym zakresie MWINB wskazał, że złożenie wniosku o legalizację jest niezbędnym warunkiem prowadzenia postępowania w trybie art. 48 p.b. Zgodnie

z ust. 3 tego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się

o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji

o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Natomiast w myśl art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Złożenie wskazanego wniosku umożliwia dalsze działanie organów nadzoru budowlanego, tj. nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (art. 48b p.b.), ich sprawdzenia, ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz zakończenia prowadzonego postępowania (art. 49 p.b. – art. 49d p.b.). Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora.

Organ II instancji przeanalizował również stan faktyczny sprawy, wskazując na art. 48a ust. 3 p.b., zgodnie z którym jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, to termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z akt sprawy wynika, że korespondencja zawierająca postanowienie MWINB Nr [...] z 19 listopada 2025 r. została skutecznie doręczona skarżącej 26 listopada 2025 r., o czym świadczy elektroniczne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej zaskarżone rozstrzygnięcie. A zatem termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął 29 grudnia 2025 r. (26 grudnia 2025 r. - piątek - II dzień świąt Bożego Narodzenia - dzień wolny od pracy, 27 i 28 grudnia 2025 r. - sobota i niedziela). Skarżąca takiego wniosku nie złożyła, co stało się podstawą do orzeczenia rozbiórki (decyzja PINB Nr [...] z 23 stycznia 2026 r. i decyzja MWINB Nr [...] z 23 lutego 2026 r.).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącej z 17 marca 2026 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku

o legalizację (nadane 18 marca 2026 r., o czym świadczy datownik placówki pocztowej na kopercie zawierającej to pismo, do organu I instancji wpłynęło 19 marca 2026 r.). Wraz z pismem z 17 marca 2026 r. przedłożono wniosek

o legalizację (formularz PB-19). Powyższe obligowało PINB do analizy pisma z 17 marca 2026 r. w świetle przesłanek z art. 58 k.p.a.

W ocenie organu II instancji wniosek z 17 marca 2026 r. o legalizację spornego budynku gospodarczego (druk PB-19) został złożony po upływie terminu,

o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.

Jako przyczynę uchybienia terminu skarżąca wskazała bowiem brak wiedzy

o rozpoznaniu jej wniosku z 29 sierpnia 2025 r. (wniosek o wszczęcie uproszczonej procedury legalizacyjnej), o czym dowiedziała się od pełnomocnika. Z akt sprawy organu I instancji wynika, że 5 marca 2026 r. aplikant adwokacki Ł. K., działając w oparciu o upoważnienie z tego samego dnia udzielone przez pełnomocnika adwokat E. B. (działającego również w sprawie o znaku: [...]), zapoznał się z aktami sprawy (dokonał ich fotokopii).

W związku z tym MWINB wskazał, że ustanowienie pełnomocnika w sprawie (art. 32 k.p.a.) jest przywilejem strony, a nie jej obowiązkiem. Zatem skarżąca, udzielając pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, miała prawo oczekiwać od niego, że będzie w danej sprawie działał w jej imieniu zgodnie z jej interesem. W przypadku zaniechań pełnomocnika, to strona ponosi odpowiedzialność za skutki wynikające

z ewentualnego błędu pełnomocnika.

W świetle powyższego MWINB uznał, że już 5 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podjął wiedzę o tym, czy (a jeśli tak - to w jaki sposób) wniosek z 29 sierpnia 2025 r. jest w sprawie procedowany. Od tego dnia należy zatem liczyć termin 7 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, biorąc pod uwagę przyczynę uchybienia wskazaną przez skarżącą we wniosku z 17 marca 2026 r.

W kwestii powoływania się skarżącej na to, że uchybienie nastąpiło bez jej winy, gdyż nie miała wiedzy i świadomości co do braku rozpoznania jej wniosku

o legalizację samowolnie rozpoczętej budowy z 29 sierpnia 2025 r., MWINB wyjaśnił, że nie może stanowić to o okoliczności usprawiedliwiającej uchybienie wymogom proceduralnym. Fakt uprzedniego przedłożenia wniosku z 29 sierpnia 2025 r., który został złożony na podstawie art. 49f p.b. (w trybie uproszczonej procedury legalizacyjnej) i który został złożony przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy spornego budynku gospodarczego, nie zwalniał skarżącej z obowiązku dochowania wymogów wynikających z postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. Organ odwoławczy podkreślił, że możliwość skutecznego złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego powstaje w momencie, gdy organ nadzoru budowlanego wyda postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz poinformuje inwestora m.in.

o możliwości złożenia - w terminie 30 dni od daty otrzymania rozstrzygnięcia - wniosku o legalizację budynku, co miało miejsce w omawianej sprawie.

Od powyższego postanowienia skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że:

1) w świetle art. 58 § 2 k.p.a. na gruncie przedmiotowej sprawy termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu należało liczyć od 5 marca 2026 r., tj. od daty zapoznania się przez pełnomocnika skarżącej z aktami sprawy w PINB, a nie od daty, w jakiej skarżąca dowiedziała się o zawartości akt od swojego pełnomocnika, tj. od 17 marca 2026 r.;

2) skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, jako że w ocenie organu do uchybienia nie doszło wskutek przeszkody, której nie dało się usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku,

a zatem skarżąca uchybiła terminowi z powodu swojej winy i niedbalstwa, a fakt, że nie miała świadomości co do przepisów prawa regulujących postępowanie i tego, że jej wniosek nie jest procedowany zgodnie z jej intencją nie usprawiedliwia uchybienia terminowi,

podczas gdy:

1) termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu należy liczyć od daty,

w której strona dowiedziała się o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu, a nie od daty wykonania fotokopii akt przez pełnomocnika strony;

2) okoliczności wskazane we wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, tj. fakt, że złożyła wniosek o legalizację samowoli budowlanej i nie miała świadomości, że nie jest on w ogóle procedowany, stanowi jej niezawinione uchybienie dotrzymania terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

Z podanych wyżej przyczyn skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego

i poprzedzającego je postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę MWINB, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu

o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) nie wykazała, aby akt ten naruszał wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, tylko wówczas jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie MWINB o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...] S., jednostce ewid. [...]C..

Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zgodne z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich - nawet przy zaistnieniu pozostałych - czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym.

Kluczowe w sprawie jest ustalenie, że PINB postanowieniem z 3 października 2025 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego i jednocześnie poinformował skarżącą o możliwości złożenia

w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia wniosku o jego legalizację. Postanowieniem z 19 listopada 2025 r. MWINB uchylił postanowienie PINB z 3 października 2025 r. i orzekł co do istoty sprawy. Brak zaś wniosku o legalizację stanowił podstawę wydania przez PINB decyzji z 23 stycznia 2026 r. nakazującej rozbiórkę spornego budynku gospodarczego oraz decyzji MWINB Nr [...] z 23 lutego 2026 r., która została skutecznie doręczona skarżącej 24 lutego 2026 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2026 r., sygn. akt VIII SA/Wa 259/26, oddalił skargę skarżącej na decyzję MWINB z 23 lutego 2026 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Istnienie tej decyzji w obrocie prawnym i jej niewykonanie przez skarżącą oznacza, że sprawa samowoli budowlanej została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce. Skarżąca do 26 grudnia 2025 r. nie złożyła wniosku legalizacyjnego wraz ze stosowną dokumentacją, zgodnie z art. 49e pkt 1 p.b., a wniosek z 29 sierpnia 2025 r. został złożony w innym trybie niż wymagany, więc - zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku - nie wywarł żadnych skutków prawnych.

Termin na złożenie wniosku o legalizację określony w art. 48a ust. 1 p.b. ma charakter procesowy. Możliwe jest zatem przywrócenie tego terminu w trybie art. 58 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organ przywraca termin do dokonania określonej czynności procesowej, gdy spełnione są łącznie przesłanki wynikające z tego przepisu (por. wyrok NSA z 18 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 167/25, publ. Lex nr 4089207).

Jak wynika z treści art. 58 § 2 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienie MWINB z 19 listopada 2025 r. zostało skutecznie doręczone skarżącej 26 listopada 2025 r. A zatem termin 30 dni na złożenie wniosku o legalizację upłynął stronie 29 grudnia 2025 r., tak jak to prawidłowo wskazał organ II instancji.

Dopiero po wydaniu decyzji nakazujących rozbiórkę skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata E. B. (pełnomocnictwo z 26 lutego 2026 r.), która 5 marca 2026 r. upoważniła aplikanta adwokackiego do zastępowania jej m.in. w sprawie prowadzonej przez PINB pod sygnaturą [...]. Po wglądzie do akt postępowania przed organem I instancji i sporządzeniu fotokopii przez pełnomocnika strony (upoważnionego aplikanta) pismem z 17 marca 2026 r. (nadanym na poczcie 18 marca 2026 r.) skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację, dołączając jednocześnie wypełniony druk PB-19.

W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku

o legalizację skarżąca podała, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, gdyż nie miała wiedzy i świadomości, że jej wniosek z 29 sierpnia 2025 r. o legalizację samowolnie rozpoczętej budowy nie był przez organ I instancji procedowany. Dowiedziała się o tym dopiero po konsultacji z prawnikiem 17 marca 2026 r.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie terminu, o którym mowa

w art. 58 § 2 k.p.a. Termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu

w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy bowiem liczyć od 5 marca 2026 r., tj. od dnia zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika strony. Reprezentujący interesy skarżącej w postępowaniu przed PINB właśnie już 5 marca 2026 r. powziął wiedzę o stanie sprawy, w tym o okoliczności, że PINB nie procedował wniosku z 29 sierpnia 2025 r.

Sąd podziela stanowisko MWINB, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym. Dlatego

w przypadku zaniechań czy zaniedbań pełnomocnika, to właśnie strona ponosi odpowiedzialność wynikającą z ewentualnego błędu pełnomocnika.

Podnoszona przez stronę okoliczność braku wiedzy i świadomości co do nieprocedowania przez PINB jej wniosku o legalizację samowolnie rozpoczętej budowy z 29 sierpnia 2025 r. nie może stanowić usprawiedliwienia uchybienia wymogom proceduralnym. Zdaniem Sądu fakt złożenia 29 sierpnia 2025 r. wniosku

w trybie uproszczonej procedury legalizacyjnej (tj. na podstawie art. 49f p.b.) nie zwalniał skarżącej z obowiązku dochowania wymogów wynikających z postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.

Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość skutecznego złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego powstaje w momencie, gdy organ nadzoru budowlanego wyda postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych oraz poinformuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty otrzymanie rozstrzygnięcia. Wcześniejsze wystąpienie przez stronę

z wnioskiem o legalizację spornego obiektu, złożone w innym trybie i przed wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, nie mogło wywołać skutków prawnych przewidzianych dla wniosku składanego w ramach wszczętego z urzędu postępowania legalizacyjnego ani zastąpić jego złożenia w terminie wskazanym przez organ w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych.

Co więcej, po uzyskaniu wiedzy o wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie nakazu rozbiórki skarżąca powinna była już wiedzieć, że wniosek o legalizację z 29 sierpnia 2025 r. nie był procedowany, tym bardziej, że udzieliła kilka dni po doręczeniu decyzji MWINB z 23 lutego 2026 r. pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi, który 5 marca 2026 r. zbadał akta administracyjne. Brak zawinienia strony w dopuszczeniu do uchybienia terminowi należy oceniać przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy według obiektywnych (nie subiektywnych) mierników staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy (por. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 317/23, publ. Lex nr 3756551).

Zatem Sąd uznał, że brak winy w uchybieniu przez stronę terminu do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego nie został uprawdopodobniony. Przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy bowiem rozumieć okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony i uniemożliwiło dokonanie czynności w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była

w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 114/24, publ. Lex nr 3714463). Takich niezawinionych przyczyn uchybienia terminu skarżąca nie wykazała.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi, uznając jej zarzuty za bezzasadne.