Ekwiwalent dla strażaków OSP z I. zmieniał ustawowe zasady naliczania. Uchwała nieważna w całości

Rada Miejska w I. (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 2025 r. poz. 1153, dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 1-2 oraz art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 244, dalej: u.o.s.p.), podjęła 30 października 2025 r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika i kandydata na strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy I. (dalej: uchwała).

Pismem z 28 lipca 2026 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej: skarżący, Prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej również jako: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę, wnosząc o jej stwierdzenie nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez:

- przyjęcie w § 1 ust. 1 i 2 (powinno być pkt 1 i 2), że ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej (dalej: OSP) mającej siedzibę na terenie gminy I. przysługuje za "udział" w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych oraz za udział w szkoleniach i ćwiczeniach, gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP przysługuje za "uczestnictwo", co nie jest tożsamym pojęciem z wyrażeniem "udział", a zgodnie

z art. 15 ust. 2 zd. 3 ww. ustawy "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (...)", co stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowych;

- przyjęcie w § 1 ust. 2 (powinno być punkt 2), że ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terenie gminy l. za udział

w szkoleniach i ćwiczeniach nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń", podczas gdy strażak ratownik OSP, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje ekwiwalent pieniężny naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, co stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji ustawowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator obszernie rozwinął postawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a podniesione zarzuty - oceniane przez pryzmat rzeczywistych skutków prawnych, a nie samej redakcji przepisu - nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Zarzuty skargi opierają się na błędnym założeniu, że rada gminy ma obowiązek powtarzania w uchwale regulacji ustawowych dotyczących sposobu naliczania ekwiwalentu, podczas gdy w rzeczywistości taki obowiązek nie istnieje,

a wręcz przeciwnie - powtarzanie przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego jest niedopuszczalne.

W ocenie organu, gdyby Rada Miejska zamieściła w uchwale pełną treść art. 15 ust. 2 zdanie 3 u.o.s.p., naruszyłaby zakaz wynikający z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U z 2016 r. poz. 283, dalej: "Zasady techniki prawodawczej") oraz przekroczyłaby zakres delegacji ustawowej, regulując materię już uregulowaną przez ustawodawcę.

W odniesieniu do zarzutu użycia pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo" organ wskazał, że sama u.o.s.p. posługuje się obydwoma pojęciami zamiennie

w odniesieniu do tego samego kręgu uprawnionych i w tym samym kontekście (art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p.). Użycie przez ustawodawcę obydwu pojęć

w art. 15 u.o.s.p. wskazuje jednoznacznie, że traktuje je jako synonimy w kontekście prawa do ekwiwalentu. W ocenie organu sama zmiana terminologiczna, nieprowadząca do modyfikacji kręgu uprawnionych ani zasad realizacji prawa do ekwiwalentu, nie może zostać zakwalifikowana jako istotne naruszenie prawa.

Rada Miejska podniosła również, że zasada naliczania "od zgłoszenia wyjazdu" odnosi się przede wszystkim do działań ratowniczych i zabezpieczania obszaru chronionego, czyli do sytuacji, w których strażacy wyjeżdżają na alarm

w celu podjęcia działań operacyjnych. Natomiast w przypadku szkoleń i ćwiczeń charakter aktywności strażaka jest zasadniczo odmienny - jest to zorganizowane wydarzenie szkoleniowe, nie alarm wyjazdowy.

W konkluzji organ wywiódł, że Rada Miejska prawidłowo wykonała kompetencję wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., ustalając wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP. Uchwała zapewnia strażakom ekwiwalent za wszystkie kategorie działań przewidziane przez ustawodawcę na poziomie dla nich korzystnym i mieszczącym się w ustawowym limicie. Ewentualne uchybienia redakcyjne, na które wskazuje Prokurator, nie mają charakteru istotnego naruszenia prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2026 r. poz. 143 t.j., dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g.

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Na gruncie tych przepisów przyjmuje się a contrario, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały oraz naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3740/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane

w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in.: naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA

z 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, publ. CBOSA).

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, które to akty – jak wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP - są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Poza tym stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji RP.

Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, publ. CBOSA).

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego została ogłoszona

w Dzienniku Urzędowym Województwa M. z dnia 6 listopada 2025 r. pod pozycją [...]. Podstawą prawną jej podjęcia była delegacja ustawowa określona w art. 15 ust. 1- 2 u.o.s.p. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 30 października 2025 r., przepisy te miały następujące brzmienie:

- strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ww. ustawy),

- ekwiwalent pieniężny otrzymują również: kandydat na strażaka ratownika OSP,

o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, strażak ratownik OSP, który brał udział

w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a u.o.s.p.),

- wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631, 1429 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że w § 1 pkt 1

i 2 wskazano, że ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terenie gminy I. przysługuje za "udział" w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych oraz za "udział" w szkoleniach i ćwiczeniach.

Jednak ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", tylko terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział

w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, publ. Lex nr 3606362, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 21/25, publ. Lex nr 3855712). Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z Wielkim Słownikiem Języka Polskiego "uczestnictwo" jest pojęciem szerszym niż "udział"; jest hiperonimem (określeniem nadrzędnym) dla pojęcia "udziału", co oznacza, że nie można używać ich zamiennie (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1337/24, publ. Lex nr 3893161, wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. III SA/Kr 1478/25, publ. 4039385).

Zatem posłużenie się pojęciem "udział" w § 1 pkt 1 i 2 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej (przepisu kompetencyjnego – art. 15 ust. 1 u.o.s.p.), a co za tym idzie jest istotnym naruszeniem prawa.

W zaskarżonej uchwale co do sposobu naliczania ekwiwalentu dla strażaka ratownika:

- w § 1 pkt 1 przytoczono tylko fragmentarycznie treść regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 zdanie 3 u.o.s.p., określając, że za udział w działaniach ratowniczych

i akcjach ratowniczych ekwiwalent ustala się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu (pominięto, że ekwiwalent pieniężny w takich sytuacjach nalicza się bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny),

- w § 1 pkt 2 zmieniono brzmienie art. 15 ust. 2 zdanie 3 u.o.s.p., określając, że za udział w szkoleniach i ćwiczeniach ekwiwalent pieniężny dla strażaka ratownika OSP ustala się za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczeń, podczas gdy ww. regulacja ustawowa przewiduje taki sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego tylko w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. i tylko za uczestnictwo w szkoleniu.

Tym samym Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że skoro nie ma regulacji

o takiej treści dla strażaków ratowników ochotniczej straży pożarnej, to rada gminy nie może zmienić brzmienia ustawowej regulacji, zgodnie z którą strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje ekwiwalent pieniężny naliczany za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu zabezpieczania obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (tak wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r., sygn. akt III OSK 514/25, publ. Lex nr 4104992).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że sposób naliczania ekwiwalentu określony w art. 15 ust. 2 zdanie 3 u.o.s.p., z którego wynika, iż ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu

z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny - odnosi się nie tylko do uczestnictwa w "działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", ale również uczestnictwa w "szkoleniu lub ćwiczeniu" (tak np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 15 kwietnia 2026 r., sygn. akt II SA/Go 72/26, publ. Lex nr 4090267, w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1478/25, publ. Lex nr 4039385).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że fragmentaryczne przytoczenie przepisu ustawowego stwarza ryzyko odmiennej jego interpretacji. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Przyjmuje się, że modyfikacja regulacji ustawowych czy uzupełnienie przez przepisy uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, może bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzić do odmiennej czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji (tak np. wyroki WSA: w Poznaniu z 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 194/23, publ. Lex nr 3601565, w Łodzi z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 351/25, publ. Lex nr 3904217).

Należy z całą stanowczością podkreślić że wszelkie próby modyfikacji zasad naliczania przedmiotowego ekwiwalentu są niedopuszczalne (tak też wyrok WSA

w Kielcach z 5 listopada 2025 r., sygn. II SA/Ke 331/25, publ. Lex nr 3945133). Skonstruowanie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały zapisu, iż ekwiwalent za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach należy się "za każdą rozpoczętą godzinę" wprowadza dowolność uznania zdarzenia uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, albowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Odmienna zasada naliczenia ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP stanowi więc modyfikację art. 15 ust. 2 u.o.s.p., może przyczyniać się do powstania sporów w zakresie wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu, od którego powinien być on naliczany (tak wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1337/24, publ. Lex nr 3893161).

Określenie sposobu naliczania ekwiwalentu (tj. obliczania należnej kwoty na podstawie zasad wskazanych w u.o.s.p.) zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość tego ekwiwalentu. Jednak

w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. O ile powtórzenie w treści aktu niższej rangi tekstu ustawy wprost jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, to modyfikacja w takim akcie uregulowań ustawowych w sposób oczywisty i rażący stanowi przekroczenie norm kompetencyjnych dotyczących organu wydającego dany akt prawny (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1478/25, publ. Lex nr 4039385).

W ocenie Sądu wskazane powyżej uchybienia stanowiły istotne naruszenie przepisów u.o.s.p., co w konsekwencji musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości. Brak było bowiem możliwości wyeliminowania wyłącznie jego fragmentów, bez naruszenia istoty i sensu całej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.