Ekspertyzy konstrukcyjne z akt budowlanych w sprawie P. U. nie są informacją publiczną

P. U. wniósł skargę na bezczynność Starosty R. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 23 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku skarżący zwrócił się o udostępnienie w postaci skanów lub kopii ekspertyz technicznych – konstrukcyjnych, znajdujących się w dokumentacji projektowej dotyczącej siedmiu wskazanych postępowań administracyjnych prowadzonych przez Starostę R., oznaczonych numerami: [...]. Wniosek dotyczył w szczególności opracowań sporządzonych przez K. P. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "I. K. P.".

Pismem z 7 maja 2026 r., znak [...], Starosta R. poinformował skarżącego, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że ekspertyzy techniczno-konstrukcyjne nie mają publicznego charakteru, powołując się również na orzecznictwo dotyczące zewnętrznych opinii i ekspertyz. Dodatkowo wskazał na ochronę projektu budowlanego wynikającą z prawa autorskiego. Odpowiedź została zatem udzielona w czternastodniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze P. U. zarzucił organowi przede wszystkim błędne przyjęcie, że żądane ekspertyzy nie stanowią informacji publicznej. W jego ocenie dokumenty te stanowią element akt postępowań o pozwolenie na budowę i były związane z wydawaniem przez organ rozstrzygnięć administracyjnych. Skarżący zakwestionował również odwołanie się przez organ do ochrony prawnoautorskiej i wniósł o zobowiązanie Starosty do załatwienia wniosku, stwierdzenie bezczynności oraz stwierdzenie, że nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Starosta R. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił w szczególności, że sporne ekspertyzy zostały sporządzone przez osoby prywatne na zlecenie podmiotów prywatnych, a znajdując się w aktach poszczególnych postępowań nie były przedmiotem analizy organu i nie stanowiły podstawy wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał ponadto na rozróżnienie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, podlegających zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, od projektu technicznego, który takiemu zatwierdzeniu nie podlega.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie jest prawidłowość rozstrzygnięć wydanych przez Starostę R. w postępowaniach budowlanych ani prawidłowość sporządzenia znajdujących się w ich aktach ekspertyz techniczno-konstrukcyjnych. Rozstrzygnięcia wymaga wyłącznie to, czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.z), a w konsekwencji – czy skierowanie do skarżącego pisma z 7 maja 2026 r., zamiast udostępnienia dokumentów albo wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., oznacza pozostawanie przez Starostę w bezczynności.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Pojęcie informacji publicznej powinno być wykładane z uwzględnieniem art. 61 Konstytucji RP. O publicznym charakterze informacji nie przesądza jednak samo znajdowanie się określonego dokumentu w posiadaniu organu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się rozróżnienie pomiędzy dokumentami wytworzonymi przez podmiot wykonujący zadania publiczne albo dokumentami wprawdzie pochodzącymi od podmiotów zewnętrznych, lecz wykorzystywanymi przez organ przy wykonywaniu jego kompetencji publicznych, a dokumentami prywatnymi, które zostały jedynie złożone do akt konkretnej sprawy. Samo fizyczne włączenie dokumentu prywatnego do akt postępowania administracyjnego nie powoduje automatycznie przekształcenia całej zawartej w nim treści w informację publiczną.

Stanowisko to pozostaje aktualne również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Adminstracyjnego. W wyroku z 9 kwietnia 2026 r., III OSK 1597/25, NSA podkreślił, że dokument prywatny nie uzyskuje charakteru informacji publicznej wyłącznie z tego powodu, że znajduje się w aktach organu. Jednocześnie Sąd dostrzega ugruntowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą projekt architektoniczno-budowlany podlegający sprawdzeniu przez organ i zatwierdzeniu decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną. NSA w wyroku z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, wskazał, że projekt taki, stanowiąc element decyzji o pozwoleniu na budowę, pozostaje informacją publiczną.

Pogląd ten nie prowadzi jednak do wniosku, że każdy dokument techniczny znajdujący się w aktach postępowania budowlanego uzyskuje z tego tylko powodu charakter informacji publicznej.

Istotne znaczenie ma w tym zakresie zakres kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę podlegają projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Projekt techniczny nie jest natomiast zatwierdzany decyzją o pozwoleniu na budowę.

Z akt sprawy i wyjaśnień organu wynika, że objęte wnioskiem ekspertyzy techniczno-konstrukcyjne nie zostały sporządzone przez Starostę ani na jego zlecenie. Zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia na zlecenie podmiotów prywatnych. Co szczególnie istotne, organ wskazał, że ekspertyzy te nie były analizowane przez Starostę w ramach poprzedzającego wydanie decyzji sprawdzenia projektu i nie stanowiły podstawy wydanych decyzji administracyjnych.

Nie można zatem podzielić zawartego we wniosku skarżącego założenia, że już przez samo umieszczenie spornych ekspertyz w dokumentacji dotyczącej postępowań budowlanych stanowiły one podstawę rozstrzygnięć organu.

Nie zmienia tej oceny powołany przez skarżącego wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., III OSK 2875/22.

W orzeczeniu tym NSA rzeczywiście przyjął, że projekt budowlany złożony przez inwestora do akt sprawy administracyjnej i używany przez organ architektoniczno-budowlany przy realizacji powierzonych mu prawem zadań stanowi informację publiczną. Rozstrzygające znaczenie ma jednak właśnie funkcjonalny związek dokumentu z realizacją kompetencji organu. W niniejszej sprawie, odmiennie niż w stanie faktycznym leżącym u podstaw przywołanego orzeczenia, objęte wnioskiem ekspertyzy nie podlegały zatwierdzeniu przez Starostę, nie były przez niego sprawdzane i – według znajdujących oparcie w materiale sprawy wyjaśnień organu – nie stanowiły podstawy wydania decyzji.

Nie zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy przyjętym w niniejszej sprawie stanowiskiem a poglądem wyrażonym w wyroku III OSK 2875/22. Kryterium decydującym nie jest bowiem wyłącznie pochodzenie dokumentu ani fakt jego znajdowania się w aktach administracyjnych, lecz jego rzeczywiste wykorzystanie przy wykonywaniu przez organ zadania publicznego.

Nieadekwatne jest natomiast powołanie przez organ w piśmie z 7 maja 2026 r. wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12 jako bezpośrednio odnoszącego się do ekspertyz technicznych. Orzeczenie to dotyczyło bowiem przede wszystkim wewnętrznej korespondencji związanej z procesem przygotowania projektu aktu prawnego. NSA zakwalifikował określone materiały jako dokumenty związane z wewnętrznym procesem poprzedzającym zajęcie oficjalnego stanowiska. Nietrafność części argumentacji prawnej zawartej w piśmie organu nie przesądza jednak o jego bezczynności, skoro końcowa kwalifikacja objętych wnioskiem dokumentów jako niestanowiących informacji publicznej była prawidłowa.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący formy załatwienia wniosku. Jeżeli żądanie dotyczy informacji publicznej, a zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do niej, odmowa następuje – stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – w drodze decyzji. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy przedmiot żądania w ogóle nie stanowi informacji publicznej. Wówczas przepisy u.d.i.p. dotyczące decyzji odmownej nie znajdują zastosowania, a podmiot, do którego skierowano wniosek, powinien poinformować wnioskodawcę o przyczynie niemożności jego realizacji zwykłym pismem. Tak właśnie postąpił Starosta R., kierując do skarżącego pismo z 7 maja 2026 r.

Nie ma również podstaw do przypisania decydującego znaczenia zawartemu w tym piśmie odwołaniu do ochrony prawnoautorskiej projektu budowlanego. Skoro bowiem żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, rozważanie, czy konkretne ekspertyzy spełniają przesłanki uznania ich za utwór w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Sąd nie podziela zatem stanowiska, jakoby samo objęcie dokumentu ochroną prawnoautorską przesądzało o braku jego publicznego charakteru. Kwestia ta nie stanowi jednak podstawy rozstrzygnięcia.

W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek wpłynął do organu 23 kwietnia 2026 r., zaś odpowiedź została sporządzona 7 maja 2026 r., a więc w ustawowym terminie. Skoro organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę, że przedmiot jego żądania nie stanowi informacji publicznej, nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.