Wniosek o pobyt czasowy leżał u wojewody od czerwca 2024 r. Sąd zobowiązał go do decyzji

Pismem z 17 kwietnia 2026 r. M.A.D. C. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. (dalej: organ, Wojewoda) w rozpatrzeniu wniosku

o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej również jako: RP).

W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079, dalej: ustawa

o cudzoziemcach) w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) poprzez niezałatwienie w terminie określonym w powołanej regulacji prawnej sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz nowego terminu załatwienia sprawy.

W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

- uznanie, że przepis art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 marca

o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ww. ustawy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854, dalej: nowelizacja majowa lub ustawa zmieniająca z 2024 r.) – w zakresie, w jakim wyłącza przepisy

o bezczynności organu i uniemożliwia wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności organów w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, a tym samym godzi m.in. w art. 45 ust. 1

w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w związku z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych i odstąpienie od jego zastosowania;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został przez niego złożony 24 czerwca 2024 r., po czym organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 5 maja 2025 r. Pomimo upływu ponad 11 miesięcy od tej daty nadal nie zapadła decyzja w przedmiotowej sprawie. Do dnia sporządzenia skargi organ nie wezwał strony do uzupełnienia dokumentów istotnych w sprawie, ani nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia. Wobec tego cudzoziemiec 14 kwietnia 2026 r. złożył ponaglenie, co również nie spowodowało przez organ podjęcia jakiejkolwiek czynności. Wojewoda nie załatwił sprawy

w terminie przewidzianym w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie wypowiedział się w kwestii zarzutów podniesionych w ponagleniu, czym naruszył normę z art. 36 § 1 k.p.a. W ocenie autora skargi po wpłynięciu wniosku do urzędu organ ma obowiązek niezwłocznie wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku.

Jednocześnie strona wskazała, że znane są jej przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jednak przepisy te są niekonstytucyjne, gdyż de facto odbierają prawo do sądu (stan zawieszenia terminów trwa już od 24 lutego 2022 r. do nadal, do 4 marca 2027 r.). Ograniczenie prawa do sądu, nawet czasowe, stoi w sprzeczności z art. 45 Konstytucji RP. Sam fakt, że przepis ten miał mieć charakter czasowy, a obowiązuje już od 4 lat, przeczy jego celowi i jako taki –

w obecnym stanie prawnym - nabiera cech niekonstytucyjności. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2025 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2939/24.

W związku z powyższym art. 1 pkt 3 nowelizacji majowej (jako sprzeczny

z Konstytucją RP) nie może znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ mamy tu do czynienia z bezczynnością organu już po 1 lipca 2024 r.

i strona od ponad roku nie może doczekać się rozstrzygnięcia w swojej sprawie.

W przedmiotowej sprawie bezczynność ma charakter rażący, gdyż organ dysponuje kompletem dokumentacji potwierdzającej spełnianie przesłanek udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Skarżący podkreślił, że wykonuje zawód stewarda,

a brak wydania zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP prowadzi do znacznych trudności w wykonywaniu tego zawodu, co przekłada się na pogorszenie jego sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wyjaśnił, że 24 czerwca 2024 r. cudzoziemiec złożył wniosek

o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek zawierał braki formalne, więc pismem z 22 stycznia 2025 r. cudzoziemiec został wezwany do ich uzupełnienia w terminie 7 dni w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący został również wezwany w trybie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach do osobistego stawiennictwa w organie oraz w trybie art. 106 ust. 4 tej ustawy do złożenia odcisków linii papilarnych. Cudzoziemiec uzupełnił braki formalne 5 lutego 2025 r. i w tym dniu został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Wezwanie zawierało informację

o terminie wydania decyzji w sprawie do 5 maja 2025 r.

W dniu 14 marca 2025 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin udzielenia informacji na ww. pisma upływał 13 kwietnia 2025 r. Następnie 16 kwietnia 2026 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji.

W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, gdyż zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie od

1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy

w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Tym samym termin na załatwienie sprawy skarżącego do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę jeszcze nie rozpoczął się. Nadto, zgodnie z art. 100d ust. 3 ww. ustawy, został wyłączony obowiązek organu do powiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.).

Organ wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się poglądy, że ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie należy stosować do innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy. Inna część orzecznictwa uważa, że przepisy te można stosować jedynie względem obywateli, którzy uciekli przed konfliktem zbrojnym. Część orzecznictwa prezentuje jednak odmienny pogląd, uważając, że przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, nie tylko do obywateli Ukrainy (np. wyroki WSA: w Gliwicach z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 56/23, publ. Lex nr 3591531, we Wrocławiu z 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 185/23, publ. Lex nr 3610636, z 3 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 213/23, z 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 199/23, z 14 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 185/23; z 5 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 227/23, sygn. akt II SAB/Wr 193/23, sygn. akt II SAB/Wr 191/23, z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 152/23, sygn. akt II SAB/Wr 166/23, z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 139/23, publ. cbosa, wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, publ. Lex nr 3583638 i 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, publ. cbosa).

Organ w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, że przepisy art. 100c

i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, ponieważ takie, w tej wyjątkowej sytuacji, było zamierzenie ustawodawcy. Zatem ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę 24 lutego 2022 r., oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Aby zobrazować choć w części skalę zjawiska Wojewoda wskazał, że w 2024 r. do organu wypłynęło ponad 156.000 wniosków o legalizację pobytu (około 25% wszystkich wniosków złożonych w Polsce), a w 2025 r. blisko 179.000 takich wniosków (wzrost o ponad 14% w stosunku do 2024 r.).

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że braki kadrowe zostały wykazane

w wynikach kontroli przeprowadzonych jeszcze w 2018 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Najwyższą Izbę Kontroli. Zwiększona liczba składanych wniosków o legalizację pobytu, jak również wszystkie nowe zadania nakładane na wojewodów są realizowane przez nich bez dodatkowego wsparcia finansowego na nowe etaty oraz doposażenia stanowisk pracy i obsługi cudzoziemców w dodatkowy sprzęt. Właśnie wzrost liczby składanych wniosków doświadczany przez wojewodów, a który był wcześniej prognozowany, że nastąpi, legł u podstaw wprowadzenia najpierw art. 100c, a następnie art. 100d ustawy

o pomocy obywatelom Ukrainy. W 2023 r. do Wojewody wpłynęło ponad 55.000 wniosków obywateli Ukrainy (około 37,5% wszystkich wniosków), natomiast w 2024 r. oraz w 2025 r. obywatele Ukrainy złożyli około 50% wszystkich wniosków. Powyższe skutkuje koniecznością przesuwania pracowników na nowe odcinki pracy, co jednocześnie przekłada się na długość realizacji poszczególnych etapów procedowania wniosków.

Jednocześnie organ wskazał, że znany jest mu pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w wyroku z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24, na który powołuje się skarżący. Jednak podkreślił, że w latach 2021-2024 liczba złożonych wniosków w sprawach legalizacji pobytu do Wojewody wzrosła

o 67% (z blisko 93.500 wniosków w 2021 r. do blisko 156.500 wniosków w 2024 r.). W tym czasie Wojewoda z rezerwy celowej w 2022 r., w związku z koniecznością realizacji zadań, wynikających z wejściem w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2354), otrzymał 32 dodatkowe etaty. Na realizację kolejnych nakładanych na wojewodów organ nie otrzymał żadnego wsparcia. Aktualnie więc zadania z zakresu legalizacji pobytu realizowane są przez 261 etatów.

Przytoczony powyżej wzrost liczby składanych wniosków do Wojewody wymagałby zatem proporcjonalnego wzrostu kadrowego, który pozwoliłby na terminową realizację działań, co z kolei oznaczałoby konieczność zwiększenia liczby etatów o 175. Oznacza to, że tylko same wydatki na wynagrodzenia w związku ze wzrostem wynagrodzenia musiałyby wzrosnąć o blisko 23.500.000 zł rocznie. Jednocześnie wskazano, że zatrudnienie nowych pracowników we wskazanej wielkości oznaczałoby konieczność poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z wynajęcia dodatkowych powierzchni lokalowych i ich wyposażenia.

Wojewoda dodatkowo wskazał, że w związku z trwającym konfliktem zbrojnych na terytorium Ukrainy mechanizm ochrony czasowej dla osób wysiedlonych z Ukrainy na mocy decyzji wykonawczej Rady (UE) 2025/1460 z dnia 15 lipca 2025 r. został ponownie przedłużony na kolejny rok do 4 marca 2027 r. Przedłużanie ww. mechanizmu wynika ze stwierdzonego istnienia masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy bądź dużego prawdopodobieństwa jego ponownego nastąpienia w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE.

Mając na uwadze czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania,

a zatem również skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na podstawie art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a., organ wniósł o odrzucenie skargi.

Z ostrożności procesowej - w wypadku uznania przez Sąd, że skarga zasługuje na uwzględnienie - organ wniósł o niezasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 w pkt 1- 4 p.p.s.a. (por. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie, liczonym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie, nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej.

Na wstępie Sąd wskazuje, że pomimo wniosku organu o odrzucenie skargi, brak jest podstaw do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., tj. odrzucenia z powodu jej niedopuszczalności. Skarga została wniesiona 17 kwietnia 2026 r., a do daty orzekania przez Sąd organ nie załatwił w żaden sposób przedmiotowego wniosku strony złożonego 24 czerwca 2024 r. Zdaniem Sądu wskazana w odpowiedzi na skargę przyczyna odrzucenia skargi (spoczywanie terminów dla załatwienia spraw cudzoziemców przez wojewodę w okresie od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2027 r.) nie stanowi o niedopuszczalności skutkującej formalnym jej odrzuceniem.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do ustalenia, czy został spełniony wymóg z art. 52 § 1 p.p.s.a. określający, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie skarżący wypełnił wymóg określony

w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem z 16 kwietnia 2025 r.

W związku z argumentacją skargi, jak i organu w niniejszej sprawie, należało przede wszystkim rozważyć kwestię zastosowania wobec skarżącego, będącego obywatelem K., przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 i 3 definiuje przedmiot objętej nią regulacji

w następujący sposób:

1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy

w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną

z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Ustawa określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi

z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku

z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Wskazana wyżej ustawa weszła w życie w zasadniczej części 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Natomiast z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy

o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca z 2022 r.), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do pierwotnego brzmienia ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy

w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach

w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach,

o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku

z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2023 r. poz. 185, dalej: ustawa zmieniająca z 2023 r.), a konkretnie art.

1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 232), do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r.), do 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy

z dnia 12 września 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu weryfikacji prawa do świadczeń na rzecz rodziny dla cudzoziemców oraz o warunkach pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Dz.U. z 2025 r. poz. 1301, dalej: ustawa zmieniająca z 2025 r.), zaś w dacie orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2027 r." (art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2026 r. poz. 203, dalej: ustawa zmieniająca z 2026 r.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela już ugruntowane

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt. II OSK 2059/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2608/23 i sygn. akt II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 468/24 i sygn. akt II OSK 599/24,

z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 828/24, z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 964/24, z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 5 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 766/25, powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://cbois.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie "obywatelu Ukrainy". Skoro więc ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", to należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy

o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.

Poza tym przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy

(w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przedmiotowego wniosku) dotyczy szerokiego zakresu spraw, z których znaczna część nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Art. 100c ww. ustawy wprowadza również szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców.

Powyższe oznacza zatem, że na podstawie art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono czasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2027 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia wszystkim cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Bieg tego terminu nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu na ten okres. Przyczynę wprowadzenia takiej regulacji z pewnością należy upatrywać w trudnościach wojewodów

w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W dalszej kolejności wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r.

Pierwotnie w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: KPP), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: EKPC) (zob. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24).

Natomiast aktualnie, poczynając od wyroków z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, sygn. akt II OSK 2498/24, sygn. akt II OSK 2737/24 i sygn. akt II OSK 2926/24, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają charakter epizodyczny (czasowy), a ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy,

a zatem sytuacją nadzwyczajną. Podkreślono przy tym, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną

z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzecznictwie wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów. Tak samo należy traktować również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Jak zaznaczono, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy).

W ocenie NSA wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne", dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu.

W konsekwencji NSA stwierdził, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. Tym samym wskazano, że po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ww. ustawy, tj. po 30 czerwca 2024 r., zachodzi sprzeczność tegoż przepisu z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy,

w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości (bezczynności bądź przewlekłego działania) organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Należało zatem odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2024 r. - w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd w składzie orzekającym podziela zaprezentowany wyżej pogląd NSA, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Tym samym należy również odmówić zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 10 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2025 r.

i art. 17 pkt 50 ustawy zmieniającej z 2026 r. - w zakresie, w jakim przedłużono do 4 marca 2026 r. i do 4 marca 2027 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnych z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekonstytucyjności przedłużenia obowiązywania regulacji art. 100d ustawy

o pomocy obywatelom Ukrainy po 30 czerwca 2024 r., które Sąd orzekający w pełni popiera, umożliwiło uwzględnienie skargi w przedmiotowej sprawie.

Organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organowi wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki

w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Terminy te jednak mogą być modyfikowane przez przepisy szczególne (art. 35 § 4 k.p.a.). Ustawa o cudzoziemcach zawiera przepisy określające czas, w jakim postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy powinno się zakończyć. Przepisy regulujące tę materię stanowią lex specialis

w stosunku do ogólnych uregulowań k.p.a.

Stosownie więc do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję

w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się

w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie

z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek

o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).

Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 24 czerwca 2024 r., bowiem pierwsze czynności procesowe w tej sprawie zostały zainicjowane 21 stycznia 2025 r. (po ponad 6 miesiącach). Wówczas dopiero Wojewoda wezwał stronę, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania uzupełniła wskazane braki formalne wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.), stawiła się osobiście w organie oraz uiściła opłatę skarbową za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i opłatę za udzielone pełnomocnictwo. Braki zostały uzupełnione przez stronę 5 lutego 2025 r. i w tym dniu organ wezwał cudzoziemca do złożenia niezbędnych dokumentów do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wniosku, a jednocześnie poinformował skarżącego, że decyzja w jego sprawie zostanie wydana do 5 maja 2025 r.

Pismami z 14 marca 2025 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin udzielenia informacji na ww. pisma zakreślono do 13 kwietnia 2025 r.

Z analizy podejmowanych przez organ czynności wynika, że Wojewoda nie rozpoznał wniosku cudzoziemca z 24 czerwca 2024 r. o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP ani w terminie 60 dni od uzupełnienia braków formalnych, co miało miejsce 5 lutego 2025 r. (jak sam wskazał w odpowiedzi na skargę - str. 3), ani w terminie wskazanym w piśmie z 5 lutego 2025 r. (do 5 maja 2025 r.), ani do czasu orzekania przez Sąd w przedmiotowej sprawie na skutek skargi na bezczynność z 17 kwietnia 2026 r. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, zakreślając w tym celu stosowny termin (punkt 1 sentencji wyroku).

Powyższe okoliczności świadczą o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku cudzoziemca, która wystąpiła w okresie zanim podjęto pierwsze czynności

w sprawie, jak również po wyznaczonej przez Wojewodę dacie wydania decyzji – 5 maja 2025 r., o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty. Nie ma też znaczenia, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu

w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności mają jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania

i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).

W kontrolowanej sprawie opieszałość nie miała wyżej określonego charakteru. Należało bowiem uwzględnić, że organ pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego wprowadzała zawieszenie biegu terminów załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę. W rezultacie nie można przyjąć, ażeby stwierdzona bezczynność przybierała postać kwalifikowaną. Ponadto przyjmuje się, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. wyroki NSA z: 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1870/22, 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2064/24, 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 149

§ 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania (na które składają się: 100 zł wpis od skargi, 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika oraz 17 zł opłata od pełnomocnictwa) Sąd w punkcie 4 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

(Dz. U. z 2026 r. poz. 118 t.j.).