Decyzja wydana przed przedawnieniem, odwołanie po nim. Kara 10 tys. zł dla spółki uchylona

Decyzją z 19 grudnia 2022 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej także:

„pozwany”, „Prezes URE”) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12b w związku z art. 56

ust 2, ust. 2h pkt 4, art. 56 ust. 6 oraz 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. –

Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm.) oraz art. 104 oraz 105

ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

II NSKP 34/25

2

(Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), art 30 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne

oraz art. 75 ust 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu

ograniczenia obciążeń regulacyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1495),

po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary

pieniężnej Przedsiębiorcy D. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: „powód”) za

nieprzekazanie w terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 43d p.e. za miesiące

lipiec, listopad 2017 r., marzec, maj, lipiec, wrzesień 2018 r., wrzesień 2019 r. oraz

sierpień 2020 r. do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, orzekł, że:

1. powód nie zachował terminu na przekazanie sprawozdania o rodzajach

oraz ilości wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu (dalej „sprawozdanie”) za miesiące: lipiec, listopad 2017 r.,

marzec, maj, lipiec, wrzesień 2018 r., wrzesień 2019 r. oraz sierpień 2020 r.

do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

2. za działanie opisane w pkt 1 wymierzył powodowi karę pieniężną w łącznej

wysokości 70.000, w tym:

a) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc listopad 2017 r.,

b) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc marzec 2018 r.,

c) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc maj 2018 r.,

d) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc lipiec 2018 r.,

e) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc wrzesień 2018 r.

II NSKP 34/25

3

f) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc wrzesień 2019 r.

g) 10 000,00 zł za niezłożenie w terminie sprawozdania o rodzajach oraz ilości

wytworzonych, przywiezionych i wywiezionych paliw ciekłych, a także

ich przeznaczeniu za miesiąc sierpień 2020 r.

3. umorzył postępowanie administracyjne w zakresie miesiąca lipca 2017 r.

Wyrokiem z 21 marca 2024 r. Sąd Okręgowy w Warszawie uchylił zaskarżoną

decyzję w zakresie pkt 2 lit. a); oddalił odwołanie w pozostałej części; zasądził

od powoda na rzecz pozwanego kwotę 720 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

Sąd Apelacyjny w wyroku z 16 stycznia 2025 r., VII AGa 472/24, oddalił

apelację pozwanego i zasądził od pozwanego na rzecz powoda kwotę 540 zł tytułem

zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym z odsetkami

ustawowymi za opóźnienie za czas od dnia uprawomocnienia się orzeczenia,

którym je zasądzono, do dnia zapłaty.

Pozwany Prezes URE wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu Apelacyjnego

w Warszawie z 16 stycznia 2025 r., VII AGa 472/24, w sprawie o wymierzenie kary

pieniężnej, oddalającego apelację pozwanego.

Pozwany zaskarżył ww. wyrok w całości.

Pozwany wniósł, stosownie do art. 3989 § 1 pkt 1 k.p.c., o przyjęcie skargi

kasacyjnej do rozpoznania, gdyż w jego ocenie w sprawie występuje istotne

zagadnienie prawne, polegające na konieczności rozstrzygnięcia:

Czy pojęcie „nałożenie administracyjnej kary pieniężnej", w przypadku kar

nakładanych na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12b w zw. z art. 56 ust. 2h

w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. (zgodnie z tym ostatnim przepisem: Administracyjna kara

pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia

prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa) w zw. z art. 189h ust. 4

pkt 1 k.p.a., powinno być rozumiane jako wydanie decyzji administracyjnej

przez właściwy organ (tu: regulacyjny) w procedurze hybrydowej (odpowiadającej

decyzji ostatecznej w rozumieniu prawa administracyjnego), czy też „nałożenie”

to następuje dopiero z chwilą doręczenia stronie ostatecznej decyzji administracyjnej,

czy też moment ten następuje dopiero z chwilą uzyskania prawomocności

II NSKP 34/25

4

przez wydaną w warunkach procedury hybrydowej decyzję administracyjną,

tym samym czy skuteczne przerwanie lub zawieszenie biegu tego terminu następuje

z chwilą wniesienia odwołania do sądu, czy wydania decyzji przez organ?

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił, na podstawie przewidzianej

w art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c., naruszenie:

1) art. 56 ust. 1 pkt 12b w zw. z art. 56 ust. 2h p.e. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a.

w zw. z art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą

na przyjęciu, że po wydaniu decyzji przez Prezesa URE w przedmiocie nałożenia

administracyjnej kary pieniężnej termin przedawnienia dalej biegnie, podczas

gdy decyzje Prezesa URE wydawane w procedurze hybrydowej odpowiadają decyzji

ostatecznej w rozumieniu prawa administracyjnego, a ich wydanie, rozumiane

jako ich przygotowanie i podpisanie przez organ regulacyjny w pięcioletnim terminie

od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa, stanowi

realizację kompetencji tego organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

określonej w ustawie – Prawo energetyczne, a co za tym idzie – przerywa

lub zawiesza bieg terminu przedawnienia,

2) art. 189h ust. 4 (tak w skardze) pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a.

poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z treści art. 189h ust. 4

(tak w skardze) pkt 1 k.p.a. nie wynika jakoby wydanie decyzji ostatecznej

(tu w procedurze hybrydowej) przez Prezesa URE, od której przysługuje odwołanie

do sądów powszechnych przerywało lub zawieszało bieg przedawnienia w terminie,

o którym mowa w art 189g § 1 k.p.a., podczas gdy przepis art. 189h ust. 4

(tak w skardze) pkt 1 k.p.a. stosuje się do decyzji ostatecznych w rozumieniu k.p.a.,

tj. decyzji od których nie przysługuje żaden środek odwoławczy w toku

administracyjnym (przy klasycznych postępowaniach administracyjnych

po rozpoznaniu środka odwoławczego przez organ II instancji), a jego sens

sprowadza się do wydłużenia czasu na ponowne wydanie przez organy administracji

decyzji ostatecznej, gdyby decyzja poprzednio wydana i zaskarżona do sądu

administracyjnego albo powszechnego została przez ten sąd uchylona.

Mając na uwadze przytoczone wyżej podstawy kasacyjne skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy,

poprzez zmianę wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony

II NSKP 34/25

5

Konkurencji i Konsumentów z 21 marca 2024 r., XVII AmE 94/23, polegającą

na oddaleniu odwołania powoda również co do pkt 2 lit. a zaskarżonej decyzji

i zasądzeniu od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania apelacyjnego

według norm przepisanych, ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania przez Sąd Apelacyjny,

3. zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym

kosztów zastępstwa procesowego, wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej.

Powód nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 24 października 2025 r., II NSK 39/25, Sąd Najwyższy

przyjął skargę kasacyjną do rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna powoda podlega oddaleniu.

1. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie może

zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia

skutków naruszenia prawa. Natomiast na mocy art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a. bieg terminu

przedawnienia kompetencji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia środka

zaskarżenia od decyzji w przedmiocie tej kary do sądu administracyjnego albo sądu

powszechnego, bądź też skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w tym

przedmiocie.

Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego istotnego zagadnienia

prawnego, uzasadniającego przyjęcie skargi do rozpoznania, sprowadzić je można

do wykładni zwrotu „nałożenie administracyjnej kary pieniężnej” jako czynności

administracyjnej do dokonania której organ dysponuje kompetencją przez pięć lat

od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Opisane tym

zwrotem działanie organu administracji polega na wydaniu decyzji ostatecznej

i prawomocnej, przy czym w przypadku terminowego zaskarżenia decyzji do sądu,

bieg przedawnienia ulega zawieszeniu (por. skarżony wyrok, s. 20).

II NSKP 34/25

6

Co za tym idzie, samo wydanie decyzji administracyjnej – jej wejście do obrotu

prawnego – nie stanowi jeszcze zdarzenia prawnego skutkującego zawieszeniem

biegu przedawnienia. Ustawodawca wyraźnie dążył do uniknięcia sytuacji, gdy organ

administracji będzie zwlekał z wydaniem decyzji do ostatniej chwili przed upływem

terminu przedawnienia. Dlatego dopuścił dalszy bieg pięcioletniego okresu

przedawnienia również w czasie niezbędnym dla realizacji prawa do sądu

przez podmiot prywatny będący adresatem decyzji organu w przedmiocie

administracyjnej kary pieniężnej. Organ administracji publicznej, chcąc uniknąć

przedawnienia swej kompetencji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,

przy wydawaniu decyzji w tym przedmiocie musi zatem uwzględnić również prawem

przewidziany czas, w którym podmiot prywatny ma prawo zaskarżyć decyzję.

W odniesieniu do zarzutu pierwszego stwierdzić zatem należy,

że z przepisów, które powołuje skarżący nie wynika, aby wydanie decyzji

ostatecznej, od której przysługuje jednak odwołanie do sądu powszechnego,

przerywało lub zawieszało bieg terminu przedawnienia.

2. Przenosząc te ustalenia na realia niniejszej sprawy, w momencie wydania

decyzji (19 grudnia 2022 r.) możliwość nałożenia na powoda kary za niezłożenie

sprawozdania za miesiąc listopad 2017 r. nie była (jeszcze) przedawniona. Pięć lat

od 20 grudnia 2017 r. (dzień, do którego należało złożyć sprawozdanie) upływał

20 grudnia 2022 r. i w tej dacie upływał termin przedawnienia.

Przedawnienie nastąpiło jednak przed upływem terminu na wniesienie

odwołania. Wpływ na bieg terminu przedawnienia ma bowiem dopiero wniesienie

odwołania do sądu (art. 189h § 4 pkt 1 k.p.a.), nie zaś samo wydanie decyzji

administracyjnej. Tymczasem upływ okresu przedawnienia w sprawie niniejszej

nastąpił po wydaniu decyzji, lecz przed wniesieniem odwołania. Należało zatem

przyjąć, iż w dacie wniesienia odwołania doszło już do przedawnienia.

Pięcioletni termin przedawnienia upłynął bowiem 20 grudnia 2022 r., podczas

gdy odwołanie zostało wniesione 4 stycznia 2023 r. Tym samym, 20 grudnia 2022 r.

zaistniał stan, o którym mowa w art. 189g k.p.a., tj. upłynęło pięć lat od dnia

naruszenia prawa, co definitywnie pozbawiało organ kompetencji do nałożenia

administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189g § 1 k.p.a.

II NSKP 34/25

7

3. Co do zarzutu drugiego zauważyć trzeba, że skarżący wskazał

jako podstawę prawną „ustęp” artykułu 189h k.p.a., podczas gdy w ustawie

określanej jako „kodeks”, mniejsze jednostki redakcyjne w ramach artykułów

oznacza się jako paragrafy (§). Niezależnie jednak od tego, czy powyższe uchybienie

oceniać z formalizmem właściwym nadzwyczajnym środkom zaskarżenia,

jako odwołanie się do nieistniejącej jednostki redakcyjnej, a tym samym

jako podstawę prawną niepodlegającą ocenie, czy też traktować je jako oczywistą

omyłkę pisarską, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna zawiera bowiem w pkt 1 zarzut sformułowany w sposób formalnie

prawidłowy, co przesądza o braku wpływu wskazanego uchybienia na ocenę

możliwości merytorycznego rozpoznawania skargi kasacyjnej.

4. Od strony merytorycznej zarzut wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej

w istocie jest tożsamy z zarzutem sformułowanym w pkt 1, wobec czego również

zarzut z pkt 2 nie mógłby zostać uwzględniony.

5. Podsumowując, pojęcie „nałożenia administracyjnej kary pieniężnej”,

o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a., należy rozumieć jako powstanie po stronie

adresata decyzji, wykonalnego obowiązku uiszczenia kary. Chodzi zatem o stan,

w którym decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną uzyskała walor

prawomocności, przy czym zaskarżenie decyzji do sądu zawiesza bieg okresu

przedawnienia. W tym znaczeniu dopiero uprawomocnienie się decyzji

o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej wynikające z niezaskarżenia

tej decyzji do sądu lub też orzeczenie sądu ją podtrzymujące, oznacza jej „nałożenie”

w rozumieniu wskazanego przepisu, którego treść jest w tym zakresie jednoznaczna.

5. Mając na względzie powyższe, Sąd Najwyższy na podstawie

art. 39814 k.p.c. oddalił skargę kasacyjną.

[K.O.]

[a.ł]