Sąd Najwyższy uchylił wyrok w sporze o dodatek służbowy z podwyżki w Służbie Więziennej

II PSKP 203/26

2

Sąd Rejonowy w Zielonej Górze, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., oddalił

powództwo A. C. (pkt I) i orzekł o kosztach procesu (pkt II).

W sprawie ustalono, że powódka domagała się od pozwanego - Skarbu

Państwa – Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. zasądzenia: (-) różnicy dodatku

służbowego stanowiącego część niewypłaconego uposażenia z podwyżki uposażeń

funkcjonariuszy Służby Więziennej (SW) za okres od stycznia do sierpnia 2022 r. w

kwocie 2.968 zł wraz z odsetkami; (-) części dodatku służbowego w kwocie 416 zł od

1 września 2022 r., ustalonego w oparciu o § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym

do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej - jako kwoty

stanowiącej składnik realizacji podwyżki dla funkcjonariuszy Służby Więziennej od 1

stycznia 2022 r.

Powódka (w stopniu kapitana) pełniła służbę w Areszcie Śledczym w Z. na

stanowisku starszego wychowawcy w dziale penitencjarnym. W trakcie służby

przyznano jej dodatek służbowy w kwocie 300 zł, który był następnie podwyższany.

We wspólnym komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości, Centralnego

Zarządu Służby Więziennej oraz Związków Zawodowych z dnia 10 lutego 2022 r.

podano, że każdy funkcjonariusz SW otrzyma, ze skutkiem od dnia 1 stycznia

2022 r., podwyżkę uposażenia nie niższą niż 624,00 zł brutto (z nagrodą roczną nie

niższą niż 677.00 zł brutto). Średnio podwyżka uposażenia wynieść miała 637.00 zł

brutto, a wraz z nagrodą roczną średnio na etat funkcjonariusza ok. 690.00 zł brutto.

Wskazano też, że strony pozostają w rozbieżności co do składników uposażenia

(dodatek za stopień, dodatek służbowy i wysługę lat), które zrealizują podwyżkę.

Podwyżki dla funkcjonariuszy i pracowników SW zostały zrealizowane ze

środków zagwarantowanych ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustanowieniu

„Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i

Służby Ochrony Państwa w latach 2022-2025”, o ustanowieniu „Programu

modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-2025” oraz o zmianie ustawy o Policji

i niektórych innych ustaw oraz ustawą budżetową na 2022 r.

Szczegółowy sposób realizacji podwyżek dla funkcjonariuszy Służby

Więziennej został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, wydanym

na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej

II PSKP 203/26

3

(obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2025 r. poz. 1750, dalej jako u.SW), zmieniającym

rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia

zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, uwzględniającym rozróżnienie

elementów składkowych dodatku służbowego na dwie części: a) „motywacyjną” -

realizowaną na dotychczasowych zasadach, b) „modernizacyjną” - ustaloną zgodnie

z zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od 1 stycznia 2022 r.

W przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem

okresów dotychczas nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych, dodatek

służbowy miał podlegać odpowiedniej modyfikacji w części modernizacyjnej,

ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń. Realizacja podwyżki dla

funkcjonariuszy Służby Więziennej odbyła się w całym kraju według jednakowych

zasad. W przypadku funkcjonariuszy, u których od 1 stycznia 2022 r. nastąpiła

zmiana wysokości dodatku za wysługę lat (na skutek doliczenia „stażu cywilnego" i

okresu odbywania studiów wyższych) odpowiednio zmniejszano przyznany dodatek

służbowy, tak by suma podwyżki z tych dwóch składników uposażenia oraz dodatku

za stopień nie przekraczała 624 zł.

Pismem z 28 marca 2022 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. ustalił powódce

uposażenie (od 1 stycznia 2022 r.), a jako podstawę prawną wskazał: art. 57 i 58 ust.

1 u.SW; § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 listopada 2018 r. w

sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz § 1, 2 ust.

1, § 3 i 4 ust. 1, § 6 i 11 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca

2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego

funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Uposażenie zostało ustalone na następujących zasadach: (-) zasadnicze

według 11 grupy zaszeregowania w kwocie 3.712 zł miesięcznie; (-) dodatek za

wysługę lat w wysokości 25% uposażenia zasadniczego, to jest w kwocie 928 zł, w

tym kwota 371 zł wynikała z dokumentów potwierdzających wysługę lat zaliczoną od

1 stycznia 2022 r.; (-) dodatek za stopień w kwocie 1.738 zł miesięcznie; (-) dodatek

służbowy: a) ustalony w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia w kwocie 700 zł; b)

ustalony w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia w kwocie 45 zł zgodnie z zasadami

realizacji podwyżki od 1 stycznia 2022 r., łącznie w wysokości 745 zł miesięcznie.

W piśmie podano, że łączny wzrost dodatków do uposażenia zasadniczego o

II PSKP 203/26

4

charakterze stałym, stanowiący realizację podwyżki uposażenia z dniem 1 stycznia

2022 r., wyniósł 624 zł.

U pozwanego były osoby, u których nie dochodziło do zmiany dodatku za

wysługę lat i im przyznano maksymalną kwotę dodatku służbowego w części

modernizacyjnej, czyli 416 zł. Były też takie osoby, które nie otrzymały w ogóle

podwyżki dodatku służbowego, ponieważ cała kwota podwyżki została przeznaczona

na dodatek za wysługę lat; łączny wzrost uposażenia mógł wówczas przekraczać

pułap 624 zł.

Różnicowanie dodatku służbowego odbyło się bez analizy jakości pracy,

doświadczenia i stażu funkcjonariuszy. Jedynym czynnikiem mającym wpływ na

różnicowanie dodatku służbowego było doliczenie (lub nie) do stażu pracy - okresu

zatrudnienia poza służbą lub studiów (tzw. cywilny staż pracy), który dotąd nie

podlegał zaliczeniu do dodatku stażowego funkcjonariuszy SW. Dyrektor pozwanego

zakładu nie miał żadnego wpływu na rozdział środków pieniężnych przyznanych

jednostce w celu zrealizowania podwyżki uposażenia oraz wzrostu dodatku

stażowego dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Pracownicy kadr pozwanego

otrzymali dokładne wytyczne, w jaki sposób mają naliczyć uposażenia wraz z

dodatkami.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, powództwo było niezasadne. Przemawia

za tym treść § 9 rozporządzenia z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o

charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej,

bowiem ów składnik wynagrodzenia ulega odpowiedniemu obniżeniu z części

określonej w § 6 pkt 2. Sąd dostrzegł wadliwość nowych przepisów, niemniej wskazał,

że słuszne uwagi formułowane przez Rządowe Centrum Legislacji i Ministra

Finansów, w których wskazano na braki w zakresie § 2 i 6 rozporządzenia, w tym

niezrozumiałe brzmienie ostatniego z powołanych przepisów, w żaden sposób nie

uzupełniają podstawy prawnej obliczenia części modernizacyjnej dodatku

służbowego. Cytowane przez Sąd pierwszej instancji przepisy, w tym § 6

rozporządzenia były jedyną podstawą prawną, w oparciu o którą można było ocenić

roszczenia. Tymczasem kwota spornego świadczenia mieściła się w granicach przez

te przepisy wyznaczonych.

Zdaniem Sądu Rejonowego, nie ma znaczenia obietnica gwarantująca

II PSKP 203/26

5

podwyżkę uposażenia (niezależnie od wzrostu dodatku za wysługę lat) na poziomie

624 zł. To, że ustawodawca kwestie te uregulował w sposób odmienny niż pierwotnie

zakładano, a jednocześnie dopuścił się legislacyjnej niestaranności, nie mogło

stanowić źródła roszczenia powódki. Nie miała ona bowiem prawa do abstrakcyjnie

rozumianej „podwyżki", a jedynie do takich składników uposażenia i w takiej

wysokości, jaką przewidują obowiązujące przepisy prawa.

Sąd zauważył także, że o ile powódka wykazała, iż na skutek realizacji

podwyżki w Służbie Więziennej oraz równolegle wprowadzonych zasad naliczania

dodatku za wysługę lat znalazła się w gorszej sytuacji niż funkcjonariusze z

porównywalnym, a nawet mniejszym zakresem zadań, samodzielności i

odpowiedzialności, o tyle mechanizm ten nie uzasadnia zasądzenia odszkodowania

z art. 183d k.p. Przyczyną ustalenia powódce dodatku służbowego w kwocie niższej

niż funkcjonariuszom na podobnych stanowiskach było to, że wolą ustawodawcy w

tym samym czasie doszło do wzrostu jej dodatku za wysługę lat, co stanowiło

realizację dawno podnoszonego postulatu zrównania sytuacji SW z innymi służbami

mundurowymi. W efekcie należało uznać, że pozwany kierował się „obiektywnymi

powodami” w rozumieniu art. 183a § 1 k.p. (nie miał wpływu na wysokość przyznanych

środków), a tym samym nie działał bezprawnie, co wyklucza także zasądzenie

odszkodowania z art. 471 k.c.

Sąd Okręgowy w Zielonej Górze, wyrokiem z dnia 9 lipca 2024 r., oddalił

apelację powódki, podzielając ustalenia i wywody prawne Sądu pierwszej instancji.

Sąd Okręgowy wskazał, że przepisy u.SW i rozporządzenia gwarantowały

wszystkim funkcjonariuszom uzyskanie co najmniej minimalnej zakładanej kwoty

podwyżki (624 zł). Realizując ją, Minister Sprawiedliwości rozdzielił powyższą kwotę

na trzy dodatki do uposażenia zasadniczego o charakterze stałym (za wysługę lat,

za stopień i służbowy), co znalazło swoje odzwierciedlenie w § 1 rozporządzenia

Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze

stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Treść

nowego rozporządzenia wskazuje przy tym wprost na dwie części dodatku

służbowego (motywacyjną i modernizacyjną), z których druga posiada charakter

fakultatywny. Ponadto w myśl § 9 tego rozporządzenia, w przypadku ustalenia

wysokości dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2 pkt 2, dodatek służbowy

II PSKP 203/26

6

ulega odpowiedniemu obniżeniu z części określonej w § 6 pkt 2. Ani rozporządzenie

w sprawie dodatków stałych, ani żaden inny przepis prawa nie określają zasad

realizacji podwyżki. Jedyny przepis, który konkretyzuje te zasady to § 6 ust. 2

rozporządzenia, który stanowi, że dodatek służbowy może (a więc nie musi) składać

się z części ustalonej zgodnie z realizacjami podwyżki uposażeń funkcjonariuszy od

1 stycznia 2022 r. Po wtóre, kwota 416 zł na etat stanowiła jedynie maksymalny próg

wysokości części dodatku służbowego, a ta norma nie określa minimalnego pułapu.

W ocenie Sądu Okręgowego, kwota spornego świadczenia mieściła się w

granicach wyznaczonych przez powyższe przepisy, które stanowiły jedyną podstawę

prawną dla oceny zasadności roszczenia powódki.

Odnośnie do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu

w zakresie równego wynagrodzenia jak i do dyskryminacji pośredniej, Sąd drugiej

instancji wskazał, że stanowisko powódki sprowadzało się faktycznie do twierdzenia,

iż mimo doliczenia jej zgodnie z nowymi regulacjami dodatkowego stażu pracy (z

okresu poprzedzającego służbę), jej wynagrodzenie nie było wyższe od

wynagrodzenia funkcjonariuszy, którym takiego stażu nie doliczono, a realizowany

cel – podniesienie wynagrodzeń co najmniej o zakładaną kwotę – osiągnięto w

odniesieniu do tej drugiej grupy funkcjonariuszy przez wprowadzenie dodatku

służbowego. Areszt Śledczy nie miał żadnej możliwości, aby wpłynąć na

wydatkowanie środków pieniężnych przeznaczonych na podwyżki, a tym samym na

ukształtowanie uposażenia powódki. Podobny mechanizm miał miejsce we

wszystkich pozostałych jednostkach na terenie kraju. Dalej Sąd ten wskazał, że

dyskryminacja w sferze zatrudnienia rozumiana jest jako bezprawne pozbawienie lub

ograniczenie praw wynikających ze stosunku pracy albo nierównomierne traktowanie

pracowników ze względu na wymienione w przepisie kryteria dyskryminacyjne, a

także przyznawanie z tych względów niektórym pracownikom mniejszych praw niż

te, z których korzystają inni pracownicy, znajdujący się w takiej samej sytuacji

faktycznej i prawnej. Nie narusza jednak zasady równości usprawiedliwione i

racjonalne zróżnicowanie (dyferencjacja) sytuacji prawnej podmiotów ze względu na

różniącą je cechę istotną, relewantną. Dlatego nie stanowi dyskryminacji z art. 113

k.p. nierówność niepodyktowana przyczynami uznanymi za dyskryminujące, nawet

jeżeli pracodawcy można przypisać naruszenie zasady równego traktowania.

II PSKP 203/26

7

W kontekście stażu pracy Sąd drugiej instancji odwołał się do orzecznictwa

Sądu Najwyższego (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 14 marca 2019 r., II PK

310/17; z dnia 7 lutego 2018 r., II PK 22/17), w których wskazywano, że różnicowanie

płacy zasadniczej tylko ze względu na staż pracy czy doświadczenie zawodowe

może być uznane za nierówne traktowanie pracowników w sytuacji, gdy

doświadczenie zawodowe nie jest elementem istotnym przy ocenie wykonywania

zadań służbowych. Oznacza to – zdaniem Sądu drugiej instancji – że brak

zróżnicowania wynagrodzenia z uwagi na staż pracy nie może samoistnie świadczyć

o nierównym traktowaniu lub dyskryminacji. Zasadą jest bowiem jednakowe

wynagrodzenie za jednakową pracę. Dłuższy staż pracy może być natomiast w

pewnych sytuacjach kryterium pozwalającym uzasadnić wyższe zarobki.

Ponadto Sąd podniósł, że - wprowadzając tzw. dodatek modernizacyjny -

ustawodawca zmniejszył dysproporcje płacowe między funkcjonariuszami

posiadającymi staż pracy przed służbą i takiego stażu nieposiadającymi. Celem było

to, żeby funkcjonariusze, którzy nie mieli wypracowanego takiego stażu, otrzymali z

kolei wyższy dodatek modernizacyjny, czyli wyrównanie dysproporcji płacowych.

Tego rodzaju cel jest niewątpliwe zgodny z zasadą prawa do jednakowego

wynagrodzenia za jednakową pracę. Pracodawca, posługując się kryterium stażu

pracy, ma prawo usprawiedliwić różnicowanie wynagrodzenia za pracę pracowników

wykonujących taką samą (jednakową) pracę, ale nie może być w żaden sposób

(oczywiście poza wiążącymi go regulacjami płacowymi znajdującymi oparcie w

przepisach prawa) do takiego różnicowania przymuszany. Innymi słowy, kryterium

stażu pracy (zakładowego i pozazakładowego) może w pewnych sytuacjach

uzasadniać wypłacanie pracownikowi wyższego wynagrodzenia, ale samoistnie –

bez oparcia w obowiązujących regulacjach płacowych – nie daje roszczenia o

wypłatę wyższego wynagrodzenia w porównaniu do innych pracowników

wykonujących jednakową pracę, lecz legitymujących się niższym stażem pracy.

Generalnie brak zróżnicowania zarobków z uwagi na staż pracy nie jest samoistnie

nierównym traktowaniem ani dyskryminacją w przypadku, gdy praca jest jednakowa

i o jednakowej wartości. Jednocześnie powódka nie wykazała, aby jej praca była

„więcej warta” w związku z dłuższym stażem pracy poza służbą niż praca

funkcjonariuszy takiego stażu nieposiadającymi.

II PSKP 203/26

8

Skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik powódki, zaskarżając wyrok Sądu

Okręgowego w punkcie I. W podstawach skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie

przepisów prawa procesowego, a mianowicie: (-) art. 382 k.p.c. w związku z art. 233

i art. 328 § 2 k.p.c., przez błędne dokonanie oceny zebranego w sprawie materiału

dowodowego i przyjęcie ustaleń o zgodności rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym

do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej z ustawą

delegacyjną, to jest art. 58 ust. 3 u.SW, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2

Konstytucji RP, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i

Podstawowych Wolności; (-) art. 382 k.p.c. w związku z art. 233 i art. 328 § 2 k.p.c.,

przez niezastosowanie art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 6 Konwencji o

Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 178, 92 i art. 8

Konstytucji RP, przez zaniechanie dokonania kontroli zgodności przepisów

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie

dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby

Więziennej, a w szczególności § 6 i 9 tegoż rozporządzenia zarówno z przepisami

Konstytucji RP, k.p. i ustawy o ustanowieniu „Programu modernizacji Policji, Straży

Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2022-

2025”, o ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-

2025” oraz z przepisami prawa międzynarodowego - czym naruszono prawo do

rzetelnego i sprawiedliwego procesu, a także rzetelnej procedury sądowej; (-) art.

233 k.p.c. w związku z art 183b § 1 k.p., przez dowolną ocenę materiału dowodowego,

dokonaną w sposób wybiórczy, a częściowo nawet nielogiczny i sprzeczny z

doświadczeniem życiowym z negatywnymi konsekwencjami dla skarżącej oraz

przerzucenie ciężaru dowodowego na skarżącą mimo, że ta wykazała dyskryminację.

Dalej wskazał na błędną wykładnię art. 9 pkt 9 ustawy modernizacyjnej, przez

uznanie, że podwyżka uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej została

zrealizowana w oparciu o jej postanowienia, albowiem wynikała ona między innymi

z realizacji postanowień zawartych w art. 9 pkt 8 przywoływanej ustawy, zgodnie z

którym wzmocnienie systemu motywacyjnego uposażeń funkcjonariuszy Służby

Więziennej jest realizowane przez podwyższenie wskaźnika wielokrotności kwoty

bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Służby Więziennej - co

II PSKP 203/26

9

ma kluczowe znaczenie dla wydanego wyroku i wskazuje, z jakich przepisów

ustawowych wynika gwarantowana kwota podwyżki i jaki cel miała ona osiągnąć; tym

samym pominięto w wydanym wyroku treść art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 2022

r. oraz art. 10 ust. 5 ustawy o ustanowieniu „Programu modernizacji Policji, Straży

Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2022-

2025”, o ustanowieniu „Programu modernizacji Służby Więziennej w latach 2022-

2025” w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2022 r. w

sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażanie

funkcjonariuszy Służby Więziennej, które wskazują na obowiązek realizacji podwyżki

uposażeń wyłącznie w kwocie 624 zł miesięcznie dla funkcjonariuszy Służby

Więziennej - tym samym dodatek za wysługę lat w Służby Więziennej nie mógł być

jej składnikiem, bo takie rozwiązanie powodowałoby przekroczenie zabezpieczonej

ustawowo kwoty na jej realizację; (-) błędne uznanie, że brak możliwości innego

podziału środków finansowych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. skutkuje

przyjęciem tezy, że pozwany nie odpowiada za skutek w postaci ukształtowania

uposażenia powoda (zwłaszcza w części stanowiącej dodatek służbowy) w sposób

niekorzystny wobec funkcjonariuszy wykonujących podobną pracę lub pracę o

podobnej wartości, albowiem pozwany Skarb Państwa, w oparciu o posiadane środki

finansowe i obowiązujące przepisy, nie był w stanie zrealizować podwyżki uposażeń

w inny sposób; (-) błąd w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów

postępowania mającą wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 233 § 1 k.p.c., przez

uznanie, że: a) ogólnopolskie organizacje związkowe reprezentujące funkcjonariuszy

SW wyraziły zgodę na sposób realizacji podwyżki uposażeń od dnia 1 stycznia 2022

r. w postaci obniżenia dodatku służbowego kosztem dodatku stażowego, w sytuacji

gdy takiej zgody nie wyraziły i temu sprzeciwiały się; b) przyznanie dodatku

służbowego w kwocie 416 zł miało charakter fakultatywny i dodatek ten nie jest

należny skarżącej; c) pozbawienie skarżącej dodatku służbowego w kwocie 416 zł

nie skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania w zatrudnieniu i nie

prowadzi do naruszenia zakazu dyskryminacji płacowej; d) błędne uznanie, że

wskazywany przez skarżącą staż cywilny, poprzedzający przyjęcie do służby, nie jest

kryterium dyskryminacyjnym, mającym wpływ na ukształtowanie dodatku

służbowego, w sytuacji kiedy jest to okoliczność faktyczna, dotycząca skarżącej (oraz

II PSKP 203/26

10

innych funkcjonariuszy pozwanego dyskryminowanych z tego powodu); e) skarżąca

nie wskazała grupy pracowników, z którymi porównuje swoje wynagrodzenie, w

sytuacji kiedy z zawnioskowanego dowodu w postaci funkcjonariuszy, którzy

otrzymali dodatek służbowy w pełnej kwocie, to jest 624 zł wynika, na jakich

stanowiskach pełnili służbę, jakie mieli stopnie służbowe, staż, zakres obowiązków

(tożsame ze skarżącą); f) dyrektor pozwanej jednostki nie miał swobody i wpływu na

zasady rozliczania dodatku służbowego co miało znosić jego odpowiedzialność

odszkodowawczą wobec skarżącej, w sytuacji kiedy powództwo skierowane jest

przeciwko Skarbowi Państwa nie zaś dyrektorowi pozwanej jednostki, zaś zasady

rozliczania dodatku służbowego skutkują nierównym traktowaniem grupy

funkcjonariuszy posiadających staż cywilny przed służbą.

Skarżący wskazał również na naruszenie przepisów prawa materialnego, to

jest: (-) art. 183d k.p., przez jego niezastosowanie i oddalenie powództwa o

odszkodowanie; (-) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez uznanie, że § 6 pkt 2

rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie

dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby

Więziennej, nie wprowadza skutku w postaci nierównego traktowania

funkcjonariuszy ze względu na staż cywilny przed służbą; (-) art. 183d k.p., przez jego

niezastosowanie wskutek błędnego uznania, że § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym

do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (dalej jako

rozporządzenie z 15 marca 2022 r. albo rozporządzenie) oraz pozostałe przepisy

tego rozporządzenia nie wychodzą poza delegację ustawową z art. 58 ust. 3 u.SW,

w sytuacji kiedy rozporządzenie wprowadza dodatkowy warunek obniżenia dodatku

służbowego nieznany ustawie; (-) art. 183a § 4 k.p., przez przyjęcie, że zastosowanie

mechanizmu podwyżek, na podstawie rozporządzenia z dnia 23 marca 2022 r. było

obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być

osiągnięty, a środki służące osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego

wyroku i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania

oaz zasądzanie od Skarbu Państwa na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa

procesowego według norm przepisanych.

II PSKP 203/26

11

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie

od powódki na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej

Polskiej kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym wraz z

odsetkami.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej

zarzuty są zasadne. Wstępnie należy przypomnieć, że podstawą skargi kasacyjnej

nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów (art. 3983 § 3

k.p.c.). Dlatego wszelkie procesowe wątki podniesione w skardze kasacyjnej, w

szczególności odwołujące się do treści art. 233 § 1 k.p.c. nie mogą przynieść

spodziewanego rezultatu. Podobnie rzecz dotyczy naruszenia art. 382 k.p.c., który –

co wyjaśniono już w orzecznictwie - nie może stanowić samodzielnego uzasadnienia

podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, skoro zawiera ogólną

dyrektywę kompetencyjną, wyrażającą istotę postępowania apelacyjnego i dlatego

konieczne jest wytknięcie przy konstruowaniu tego zarzutu także innych przepisów

normujących postępowanie rozpoznawcze, które sąd drugiej instancji naruszył; tym

innym przepisem nie może być jednak art. 233 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu

Najwyższego z dnia 17 lipca 2019 r., I PK 68/18, OSNP 2020 nr 7, poz. 66).

Powiązanie art. 382 k.p.c. w związku z art. 328 § 2 k.p.c. jest zupełnie błędne,

bowiem ta druga norma z istoty rzeczy nie ma (nie może mieć) wpływu na treść

wyroku, skoro określa termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku doręczanego

stronie z urzędu.

O wiele ciekawiej rysuje się problem wykładni prawa materialnego, choć i na

tym polu skarżąca gubi podstawową kwestię, a mianowicie na jakiej podstawie - w

odniesieniu do powódki - mają mieć zastosowanie przepisy k.p. Z ustaleń w sprawie

wynika, że była ona (jest) funkcjonariuszem Służby Więziennej. W odniesieniu do tej

grupy zawodowej przepisy k.p. nie mają zastosowania, a w skardze kasacyjnej brak

jest jakiegokolwiek ciągu podstaw prawnych, które by uzasadniały stosowanie

przepisów prawa pracy, czy też innych norm prawa materialnego do funkcjonariuszy.

Samoistne powołanie w tej mierze przepisów Konstytucji RP nie konwaliduje tego

II PSKP 203/26

12

uchybienia. Z samego faktu, że sprawa toczy się przed sądem pracy nie oznacza, że

stosuje się przepisy k.p. do oceny zgłoszonych roszczeń przez funkcjonariusza, który

– co bezsporne – pracownikiem nie jest.

Idąc dalej, powódka domagała się wypłacenia „modernizacyjnej” części

dodatku służbowego w kwocie 416 zł jako kwoty stanowiącej składnik realizacji

podwyżki dla funkcjonariuszy Służby Więziennej od 1 stycznia 2022 r. Wskazywała

przy tym, że wysokość przysługującego jej dodatku służbowego, wynikającego z

realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy Służby Więziennej w 2022 r. miała

wynieść łącznie 624 zł. W tym kontekście warto wskazać, że oczekiwana kwota 624

zł podana została jedynie w komunikacie Ministerstwa Sprawiedliwości, Centralnego

Zarządu Służby Więziennej oraz Związków Zawodowych z 10 dnia lutego 2022 r.;

natomiast warunki i tryb przyznawania funkcjonariuszowi Służby Więziennej

dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatku

służbowego, reguluje rozporządzenie z dnia 15 marca 2022 r., wydane na podstawie

delegacji zawartej w art. 58 ust. 3 u.SW.

Wątpliwości potęguje (sygnalizowały to już sądy powszechne) zbieg podwyżki

wynagrodzeń ze zmianą sposobu obliczania dodatku za wysługę lat (vide art. 19

ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ustanowieniu "Programu modernizacji Policji,

Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach

2022-2025", o ustanowieniu "Programu modernizacji Służby Więziennej w latach

2022-2025" oraz o zmianie ustawy o Policji i niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2021

r., poz. 2448, dalej jako ustawa modernizacyjna). Zgodnie z art. 30 ust. 2 tej ustawy

dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 58 ust. 3 u.SW

zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na

podstawie art. 58 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 19 w brzmieniu nadanym niniejszą

ustawą, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie

niniejszej ustawy. Oznaczało to, że zmiany wprowadzone ustawą modernizacyjną

doprowadziły do zmiany dotychczas obowiązującego rozporządzenia Ministra

Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym

do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (jednolity tekst: Dz.

U. z 2016 r. poz. 2044) na rozporządzenie z dnia 15 marca 2022 r. w sprawie

dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby

II PSKP 203/26

13

Więziennej (Dz.U. z 2022 r., poz. 663). Godne podkreślenia jest też to, że

rozporządzenie z 2011 r. przewidywało jednolity dodatek służbowy (§ 4 ust. 1), a jego

wysokość ustalano kwotowo; kwota dodatku służbowego nie mogła przekroczyć 50%

otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. W § 5

rozporządzenia z 2011 r. wymieniono podstawy obniżenia dodatku służbowego

(nieprzydatność do służby, nieprzydatność na zajmowanym stanowisku albo

niewywiązywanie się z obowiązków służbowych; prawomocne ukaranie karą

dyscyplinarną; skazanie prawomocnym wyrokiem sądu). Prima facie widoczne jest,

że wówczas - mimo identycznego brzmienia art. 58 ust. 3 u.SW - ograniczono kryteria

obniżenia dodatku służbowego do zdarzeń związanych wyłącznie z przydatnością do

służby, wypełnianiem zadań służbowych i ewentualną karalnością, a ponadto

przedmiotem regulacji był dodatek stażowy, którego konstrukcja była tożsama z

brzmieniem art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW.

Oczywiście kluczowe znaczenie dla wyniku analizowanej sprawy mają

przepisy rozporządzenia z dnia 15 marca 2022 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego

rozporządzenia ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat dokonuje się na

podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych funkcjonariusza, na

dzień przyjęcia do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin

zaliczenia okresów służby i pracy wykonywanej przed przyjęciem do służby. W myśl

§ 2 ust. 2 funkcjonariuszowi, na jego pisemny udokumentowany wniosek, ustala się

wysokość dodatku za wysługę lat, uwzględniając okresy dotychczas

nieuwzględnione lub nieudokumentowane. Regulacje te nie zmieniły się w stosunku

do poprzedniego rozporządzenia.

Z kolei § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 marca 2022 r. stanowi, że wysokość

dodatku służbowego ustala się kwotowo. Kwota dodatku służbowego nie może

przekroczyć 60% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień, z

zastrzeżeniem ust. 2-4. W § 4 ust. 5 uregulowano minimalne kwoty dodatku

służbowego, zaś w § 5 ust. 1 uznaniowe kryteria ustalania jego wysokości na

stanowiskach kierowniczych i na pozostałych stanowiskach służbowych. W § 6

rozporządzenia stwierdzono, że dodatek służbowy: 1) składa się z części ustalonej

na podstawie § 5; (to jest na podstawie uznaniowych kryteriów); 2) może składać się

z części ustalonej zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń funkcjonariuszy

II PSKP 203/26

14

od 1 stycznia 2022 r., której wysokość nie może przekroczyć kwoty 416 zł (ta część

jest określana w sprawie jako „dodatek modernizacyjny”).

W § 7 ust. 1 i 2 uregulowano przesłanki obniżenia dodatku służbowego -

zarówno o charakterze uznaniowym, związane z przebiegiem służby (przewidziane

w § 5), jak i obligatoryjne przesłanki obniżenia wynikające z nieprzydatności do

służby i prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną lub skazania prawomocnym

wyrokiem sądu. W § 8 zastrzeżono, że obniżenie dodatku służbowego z przyczyn, o

którym mowa w § 7 ust. 1 i 2, następuje z części dodatku służbowego określonego

w § 6 pkt 1, to jest z części ustalonej uznaniowo.

Dalej kluczowe pozostaje brzmienie § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym w

przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat w trybie określonym w § 2 ust.

2 (czyli z uwzględnieniem okresów dotychczas nieuwzględnionych lub

nieudokumentowanych), dodatek służbowy ulega odpowiedniemu obniżeniu z części

określonej w § 6 pkt 2, to jest z części określanej potocznie jako „dodatek

modernizacyjny”. Zatem rozporządzenie objęło swym zakresem nie tylko regulację

dodatków służbowych, ale także dodatki stażowe, mając na celu podzielenie środków

finansowych przeznaczonych na podwyżki uposażeń od 1 stycznia 2022 r. na oba te

dodatki. W treści rozporządzenia wprowadzono mechanizm polegający na tym, że w

przypadku ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresów

dotychczas nieuwzględnionych lub nieudokumentowanych, dodatek służbowy

będzie podlegał odpowiedniej modyfikacji w części modernizacyjnej, ustalonej

zgodnie z zasadami realizacji podwyżki uposażeń. W przypadku funkcjonariuszy, u

których od dnia 1 stycznia 2022 r. nastąpiła zmiana dodatku za wysługę lat, na skutek

doliczenia stażu cywilnego i okresu studiów wyższych, odpowiednio zmniejszony

został dodatek służbowy tak, aby suma podwyżki z tych dwóch składników

uposażenia oraz dodatku za stopień nie przekraczała 624 zł.

Pozwany zatem dokonał zmiany wynagrodzenia powódki w części dotyczącej

dodatku służbowego w ten sposób, że wzrost wysokości tego dodatku, wskutek

zaliczenia do stażu pracy zatrudnienia „cywilnego", zaliczył na poczet podwyżki

zagwarantowanej w komunikacie. Tego rodzaju procedowanie zwalcza (zasadnie)

skarga kasacyjna.

II PSKP 203/26

15

Po pierwsze, art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW przewiduje tylko dodatek służbowy, w

postaci jednorodnej, który ma charakter obligatoryjny („funkcjonariusze otrzymują”).

Dodatek służbowy zajmuje szczególne miejsce wśród dodatków do uposażenia,

gdyż odzwierciedla jakość wykonywanych zadań (czynności służbowych

funkcjonariusza). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości dodatku

służbowego uwzględnia się: 1) na stanowiskach kierowniczych - prawidłowe

wykonywanie obowiązków służbowych, rodzaj wykonywanych zadań i zakres

ponoszonej odpowiedzialności, skuteczność w zarządzaniu posiadanymi środkami,

terminowość i efektywność podejmowanych działań lub decyzji, umiejętność

organizacji pracy, kierowania i sprawowania nadzoru, inicjatywę oraz

zaangażowanie, a także posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na

zajmowanym stanowisku; 2) na pozostałych stanowiskach służbowych - prawidłowe

wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywę i samodzielność

w realizacji zadań służbowych, terminowość i efektywność podejmowanych działań,

posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na zajmowanym stanowisku,

a także powierzenie nowych lub dodatkowych obowiązków służbowych lub

wystąpienie innej istotnej zmiany warunków służby związanej ze zwiększeniem

obowiązków, wymagającej zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie zadań

służbowych. W przypadku okresowego powierzenia nowych lub dodatkowych

obowiązków służbowych lub wystąpienia okresowej, innej istotnej zmiany warunków

służby wymagającej zwiększenia zaangażowania funkcjonariusza w wykonywanie

zadań służbowych, można ustalić dodatek służbowy na czas określony.

Po wtóre, dodatek służbowy (w odróżnieniu od innych dodatków) nie jest

determinowany elementami stosunku służby ulokowanymi po stronie

zatrudniającego podmiotu (miejsce pełnienia służby, powierzona funkcja, przyznany

stopień, stopień obciążenia obowiązkami), ale jest kształtowany przez elementy

stosunku służby ulokowane po stronie funkcjonariusza, zależne od jego woli, jego

osobistego podejścia do obowiązków i nakładu pracy, jaki postanawia włożyć w

realizację poleceń. Dodatek służbowy kształtuje sytuację dochodową

funkcjonariusza przy współudziale jego woli. Tylko niektóre świadczenia

przysługujące funkcjonariuszom wyposażone są w tę cechę (zob. wyrok Naczelnego

II PSKP 203/26

16

Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., II FPS 3/07, ONSAiWSA 2008 nr

3, poz. 45).

Po trzecie, rozporządzenie, mimo jasnego brzmienia art. 58 ust. 1 pkt 3 u.SW,

wprowadza w treści § 6 odmienną (nową) konstrukcję dodatku służbowego,

rozdzielając go na dwie części - jedną obligatoryjną, o wysokości ustalanej

uznaniowo, a drugą fakultatywną, o wysokości, która nie może przekroczyć kwoty

416 zł („dodatek modernizacyjny”). Co do każdej z tych części przewidziano również

odrębne kryteria obniżenia (§ 7-9). Oznacza to, że rozporządzenie w konsekwencji

wprowadziło dwa rodzaje dodatku służbowego, które w istocie łączy tylko nazwa.

Ponadto kryteria przyznania i ustalania wysokości „dodatku modernizacyjnego”, który

expressis verbis ma charakter fakultatywny, w ogóle nie zostały uregulowane (poza

obniżeniem i maksymalną wysokością - § 9).

Po czwarte, rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do

uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy SW ani żaden inny przepis prawa, nie

określał zasad podwyżki. Zarówno dodatek służbowy, jak i dodatek za wysługę lat są

dodatkami stałymi do uposażenia funkcjonariuszy, określonymi w akcie rangi

ustawowej i zgodnie z u.SW są od siebie niezależne.

Jednakże akt prawny (tu rozporządzenie) nie może abstrahować od delegacji

ustawowej i tworzyć autonomicznych podstaw do przyznania dodatku, zwłaszcza

odwoływać się do pozanormatywnych zdarzeń (na przykład porozumień dotyczących

zasad realizacji podwyżki uposażeń). Jego zakres regulacji wyznacza ustawa (tu

ustawa o Służbie Więziennej). W razie kolizji na tym tle sądy powszechne są

uprawnione do oceny czy dany akt prawny (rozporządzenie) jest zgodny z

Konstytucją. Dane uprawnienie akceptowane jest w orzecznictwie Trybunału

Konstytucyjnego, to znaczy utrwalił się pogląd, że rozporządzenie może być wydane

tylko na podstawie wyraźnego precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w

granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie

podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem

upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej

(wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK 1998 Nr 4,

poz. 262). Wymagania odnośnie do przedmiotu i zakresu przepisu upoważniającego

określa art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe

II PSKP 203/26

17

powinno zawierać między innymi „wytyczne dotyczące treści aktu". Trybunał

Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 1999 r. w sprawie K 10/99 (OTK 1999 Nr 7,

poz. 162) stwierdził, że wytyczne (w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP) są przede

wszystkim wskazówkami co do treści aktu normatywnego, a także wskazaniami co

do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz. Wszelkie

upoważnienia ustawy w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści

ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", są sprzeczne

z Konstytucją (por. również postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13

stycznia 1998 r., U 2/97, OTK 1998 Nr 1, poz. 4).

Nie inaczej rzecz widzi Sąd Najwyższy, który wskazał, że sąd ma obowiązek

dokonania oceny czy przepis aktu wykonawczego jest zgodny z ustawą lub czy nie

wykracza poza ustawowe upoważnienie, na podstawie którego został wydany.

Przepisu aktu wykonawczego niezgodnego z ustawą sąd nie może stosować.

Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazująca, że Konstytucja jest

najwyższym prawem i że Jej przepisy stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę

przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu

rozporządzenia (zob. uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego: z dnia 3

grudnia 1998 r., III CZP 38/98, OSNC 1999 nr 5, poz. 88; z dnia 24 lutego 2011 r., I

PZP 6/10, OSNP 2011 nr 21 - 22, poz. 268). Podobnie rzecz widzi orzecznictwo

Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK

1904/15, LEX nr 2378324; z dnia 29 listopada 2022 r., III OSK 2652/21, LEX nr

3438141) oraz doktryna (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej

Polskiej. Komentarz do art. 8 (red.) P. Tuleja, Warszawa 2023; R. Hauser, J.

Trzciński: O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, Ruch Prawniczy,

Ekonomiczny i Socjologiczny 2008 r., z. 2).

Sumując powyższe, prawo sądu do odmowy zastosowania niezgodnego z

Konstytucją przepisu rozporządzenia nie podlega kwestionowaniu i jest powszechnie

akceptowane. Jeżeli więc sąd stwierdzi, że akt normatywny rangi rozporządzenia

wykonawczego jest sprzeczny z ustawą odmawia jego zastosowania. Sprzeczność

z normą ustawową oznacza zarówno przekroczenie lub naruszenie upoważnienia

ustawowego do wydania rozporządzenia, jak i naruszenie innych przepisów

ustawowych.

II PSKP 203/26

18

Zgodnie z treścią art. 58 ust. 3 u.SW, Minister Sprawiedliwości określa, w

drodze rozporządzenia, warunki i tryb przyznawania dodatków do uposażenia

zasadniczego o charakterze stałym, w szczególności wysokość tych dodatków,

sposób ich obliczania, a w przypadku dodatku służbowego, o którym mowa w ust. 1

pkt 3, także warunki jego obniżania, uwzględniając zakres obowiązków służbowych

i ich specyfikę. Powołany przepis zawiera wytyczne dla organu upoważnionego do

wydania rozporządzenia, wskazując na konieczność uwzględniania przez Ministra

Sprawiedliwości zakresu obowiązków służbowych oraz ich specyfiki. Należy w tym

miejscu podkreślić, że wymóg zamieszczania w przepisach upoważniających

wytycznych dotyczących treści rozporządzenia ma charakter konstytucyjny, został

bowiem wprost wyrażony w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyżej cytowane wyroki

Trybunału Konstytucyjnego). Chodzi naturalnie o obowiązek formułowania

wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, co oznacza wymóg zamieszczenia

w ustawie wskazówek odnośnie do materialnego kształtu regulacji, która ma być

zawarta w rozporządzeniu. Ustawa musi zawierać pewne wskazania wyznaczające

treści (kierunki rozwiązań), jakie mają być zawarte w rozporządzeniu lub też

eliminujące pewne treści (kierunki rozwiązań). Dodatkowo Trybunał wskazuje, że

„wytyczne" nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do

wydania rozporządzenia - możliwe jest też ich pomieszczenie w innych przepisach

ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych

(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, OTK

2000 Nr 5, poz. 142). Wytyczne są zatem wiążącymi dla organu upoważnionego

wskazówkam