Sąd Najwyższy utrzymał przywrócenie do służby funkcjonariuszki Służby Celno-Skarbowej

Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 15

lutego 2024 r., przywrócił powódkę M. H. do służby jako funkcjonariusza Służby

II PSKP 253/26

2

Celno-Skarbowej na dotychczasowe warunki służby i płacy, z zastrzeżeniem, że

orzeczenie to nie narusza warunków służby i płacy ustalonych przy ponownym

nawiązaniu stosunku służby.

Sąd Okręgowy we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 31 października 2024 r., oddalił

apelację strony pozwanej, bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał

sprawę. Sąd odwoławczy w całości podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że

przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy nie zamyka

dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych

wolności lub praw na drodze sądowej. Na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o

Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej jako „ustawa o

KAS") i ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o

Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej jako „ustawa

pwKAS"), doszło do połączenia organów celnych, skarbowych oraz kontroli

skarbowej w jedną strukturę organizacyjną, to jest Krajową Administrację Skarbową.

W dniu 1 marca 2017 r. funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami

Służby Celno-Skarbowej.

Sąd Okręgowy podkreślił, że powódka miała jedynie wpływ na powstanie

nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek przyjęcia

proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miała zaś żadnego wpływu na dalsze

trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasłby, gdyby odmówiła

przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego, albo nie istniałby dalej, gdyby

przyjęła propozycję pracowniczego zatrudnienia. Tymczasem pisma zawierające

propozycję nowych warunków zatrudnienia, które zostały przedłożone powódce, nie

zawierały żadnego uzasadnienia.

Sąd Okręgowy podkreślił, że proces zwalniania funkcjonariuszy ze służby w

KAS we Wrocławiu odbywał się w sposób zakamuflowany, na podstawie niejasnych

kryteriów. Funkcjonariusze nic nie wiedzieli, że została w strukturze Służby Celnej do

dnia 28 lutego 2017 r. przygotowana lista, zawierająca dane funkcjonariuszy do

zwolnienia ze służby, a także nic nie wiedzieli o charakterze pracy Zespołu

Doradczego i że mogą tam składać jakieś wnioski. Co więcej, tzw. propozycje

otrzymywane przez Dyrektora KAS nie zawierały żadnych uzasadnień. Na terenie

KAS we Wrocławiu nie odbył się zatem uczciwy i transparentny proces oceny

II PSKP 253/26

3

kwalifikacji i przebiegu służby, od którego wyników zależało czy dany funkcjonariusz

otrzyma propozycję służby czy też propozycję pracy.

Powódka została zwolniona ze służby, a pozwana - przedstawiając jej

propozycję zatrudnienia - nie wskazała, jakimi kryteriami kierowała się przy jej

wyborze oraz jakie okoliczności zadecydowały, że nie otrzymała propozycji służby.

Tymczasem nie budzi wątpliwości, że w ramach art. 165 ust. 7 ustawy pwKAS

Dyrektor KAS powinien był przeanalizować w stosunku do powódki przesłanki

podmiotowe: kwalifikacje, cały przebieg służby, zajmowane stanowiska, posiadany

stopień służbowy, odbyte kursy i szkolenia, posiadane uprawnienia itp., czego nie

uczynił.

Dalej Sąd odwoławczy wskazał, że w jego ocenie, ponowne wstąpienie

powódki do służby nie konwaliduje bezpodstawnego zwolnienia ze służby. Innymi

słowy, propozycja ponownego wstąpienia do służby odnosi skutek jedynie na

przyszłość. Stąd też w służbie powódki, istnieje całkowicie nieuzasadniona i

niezawiniona przez nią luka w służbie. Sytuacja prawna funkcjonariusza, który chciał

powrócić i po pewnym czasie powrócił do służby (ponownie nawiązał stosunek

służby) nie może być gorsza niż funkcjonariusza, który został w ten sam sposób ze

służby zwolniony i do tej służby z jakichkolwiek przyczyn nie powrócił.

Sąd Okręgowy odwołał się do wykładni art. 165 ust. 7 ustawy pwKAS,

przedstawionej przez Sąd Najwyższy w wyrokach: z dnia 16 marca 2023 r., III PSKP

19/22, z dnia 9 maja 2023 r., III PSKP 31/22 oraz z dnia 17 maja 2023 r., I PSKP

94/21.

Skargę kasacyjną wywiodła, działając w imieniu Skarbu Państwa - Dyrektora

Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, Prokuratoria Generalna

Rzeczypospolitej Polskiej, zaskarżając wyrok Sądu Okręgowego w całości.

W podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie przepisów prawa

materialnego, a mianowicie: (-) art. 184 ust. 1 w związku z art. 150 ust. 8 i 8a ustawy

o KAS, przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawnie

dopuszczalne jest przywrócenie do służby ze skutkiem wstecznym i za zamknięty

okres, podczas gdy przywrócenie do służby wywołuje skutek wyłącznie na przyszłość

(tj. reaktywuje stosunek służby ze skutkiem ex nunc), a tym samym nie jest możliwe

przywrócenie do służby, jeżeli funkcjonariusz nawiązał ponowie stosunek służby

II PSKP 253/26

4

przed prawomocnym przywróceniem do służby; (-) art. 165 ust. 7 ustawy o KAS,

przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przed złożeniem

funkcjonariuszowi propozycji służby albo pracy należy dokonać oceny porównania

kwalifikacji i przebiegu służby z kwalifikacjami i przebiegiem służby innych

funkcjonariuszy, podczas gdy art. 165 ust. 7 pwKAS nie wprowadza takiego

obowiązku, wymagając jedynie dokonania analizy posiadanych kwalifikacji i

przebiegu dotychczasowej pracy lub służby danego funkcjonariusza, a także

uwzględnienia dotychczasowego miejsce zamieszkania tego funkcjonariusza; (-) art.

165 ust. 7 pwKAS, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że

pozwany, składając powódce propozycję pracy, nie kierował się obiektywnymi

kryteriami, w związku z czym zachodzi ryzyko arbitralności decyzji pozwanego,

podczas gdy pozwany kierował się w tym względzie kryteriami obiektywnymi

uwzględniając posiadane przez powódkę kwalifikacje i przebieg dotychczasowej

służby powódki (rodzaj wykonywanych zadań - porównanie zadań wykonywanych

dotychczas z zadaniami zaplanowanymi w ramach nowej struktury wpisuje się w

przesłankę dotychczasowego przebiegu służby), a także dotychczasowe miejsce

zamieszkania powódki; (-) art. 165 ust. 7 pwKAS w związku z art. 170 ust. pwKAS w

związku z art. 171 ust. 1 pwKAS, przez ich błędną wykładnię, polegającą na

przyjęciu, że wskazane normy pwKAS uniemożliwiają „zaskarżenie" przekształcenia

stosunku służby w stosunek pracy, a tym samym nie przewidują mechanizmu kontroli

decyzji podjętej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie

„ucywilnienia" poszczególnych funkcjonariuszy (w tym powódki), podczas gdy celem

przywołanych przepisów było dostosowanie „zatrudnienia" do potrzeb

nowoutworzonej KAS, wraz z utworzeniem której doszło do przeprowadzenia

zasadniczej reformy administracji skarbowej; (-) art. 265 § 1 i 2 k.p. w związku z art.

264 § 2 k.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zachodzą

okoliczności uzasadniające przywrócenie powódce terminu do wniesienia odwołania,

a w konsekwencji - że w sprawie nie doszło do naruszenia terminu do wniesienia

odwołania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają stwierdzenia

o braku winy powódki w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku

Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi

II PSKP 253/26

5

Okręgowemu oraz zasądzenie od strony powodowej na rzecz Skarbu Państwa -

Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej kosztów zastępstwa procesowego

w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną powódka wniosła o oddalenie skargi

kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od pozwanej na jej rzecz kosztów

postępowania przed Sądem Najwyższym, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, sprawa dotycząca odwołania od zwolnienia i przywrócenia do

służby funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej podlega kontroli w postępowaniu

administracyjnym oraz należy do właściwości sądów administracyjnych, chyba że

organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za

niewłaściwe (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 2024 r., III PSKP 21/23,

OSNP 2024 nr 11, poz. 107). W analizowanym stanie tak się właśnie stało, że

wskutek działań właściwych organów nie doszło do rozpoznania roszczeń powódki

na drodze administracyjnej, a Sąd pierwszej instancji trafnie odwołał się w tej kwestii

do uchwały NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (ONSAiWSA 2019 nr 5, poz. 71).

W takiej sytuacji droga do postępowania przed sądem pracy była otwarta, choć

ustawa o KAS (ani p.w.KAS) nie przewidziała wprost trybu postępowania przed

sądem powszechnym, bowiem ustawodawca wyszedł z błędnego założenia, że

można obywatela pozbawić prawa do sądu. Na tym tle wielokrotnie wypowiadał się

Sąd Najwyższy (zamiast wielu zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca

2023 r., III PSKP 19/22, OSNP 2023 nr 9, poz. 98).

Po wtóre, należy zwrócić uwagę, że zagadnienie dopuszczalności drogi

sądowej przed sądem powszechnym (sądem pracy) odnośnie do roszczeń byłego

funkcjonariusza było przedmiotem pogłębionych rozważań Sądu Najwyższego w

postanowieniu z dnia 4 lutego 2021 r., II PSKP 6/21, powtórzonych następnie w

wyroku z dnia 16 marca 2023 r., III PSKP 19/22 (OSNP 2023 nr 9, poz. 98, LEX nr

3513267). Sąd Najwyższy uznał, że o ile kontrola prawidłowości samej procedury, w

ramach której stosunek służby został „przekształcony” w stosunek pracy, kwalifikuje

II PSKP 253/26

6

się do uznania za sprawę o charakterze publicznoprawnym i tym samym

predestynuje do koncepcji właściwości sądów administracyjnych, o tyle przesądzenie

przez ten pion braku możliwości skorzystania z drogi sądowej uzasadnia nie tylko

samą właściwość sądu powszechnego, lecz także pozwala, by na gruncie art. 184

ust. 1 ustawy KAS zaakceptować - w miejsce zwrotu „uchylenie lub stwierdzenie

nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby” - roszczenia związane z reaktywacją

wadliwie przerwanego stosunku służbowego. Sąd powszechny nie jest bowiem

sądem odwoławczym od rozstrzygnięć organu administracji, lecz działa następczo,

to znaczy wskutek przekształcenia węzła prawnego (de facto wcześniej ustania a

następnie nawiązania nowego stosunku prawnego) reaguje stosownie do żądania

zgłoszonego przez uprawniony podmiot.

Konsekwencją rozpoznania sprawy przez sąd powszechny jest zakres jego

uprawnień. Sąd pracy rozpoznaje sprawę merytorycznie i nie ogranicza się li tylko do

kontroli formalnej czynności organu, mocą których dokonano "ucywilnienia" stosunku

służbowego funkcjonariusza. Zatem sąd powszechny orzeka co do istoty sporu.

Można jedynie wspomnieć, że na tle omawianej reformy wypowiadał się już

wielokrotnie Sąd Najwyższy, przy czym były to wypowiedzi na tle wygaszania

stosunków pracy. Już w uchwale z dnia 23 stycznia 2019 r., III PZP 5/18 (OSNP 2019

Nr 7, poz. 80) przesądzono, że art. 67 zdanie drugie k.p. znajduje zastosowanie, gdy

wygaśnięcie stosunku pracy na podstawie art. 170 ust. 1 p.w.KAS prowadzi do

naruszenia zasad współżycia społecznego, zakazu dyskryminacji lub zasady

równego traktowania. Z kolei w wyroku z dnia 26 września 2019 r., III PK 126/18

(OSNP 2020 nr 8, poz. 79), Sąd Najwyższy przyjął, że pracownikowi, którego umowa

o pracę wygasła na podstawie art. 51 ust. 7 pkt 3 p.w.KAS, przysługuje

odszkodowanie, jeżeli niezłożenie mu propozycji zatrudnienia zostanie

zakwalifikowane jako przejaw nierównego traktowania lub dyskryminacji (art. 67 w

związku z art. 56 § 1k.p.). W powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy bardzo wyraźnie

zwrócił uwagę na "niezborność konstrukcyjną wygaśnięcia umowy o pracę"

przyjętego w przepisach wprowadzających ustawę o KOWR (zawierających

unormowania analogiczne do p.w.KAS). Owa "niezborność" jest konsekwencją

bezmyślnego - z punktu widzenia utrwalonych instytucji prawa pracy -

wykorzystywania znanych konstrukcji prawa pracy do realizacji zamierzeń

II PSKP 253/26

7

ustawodawcy, mimo że konstrukcje te służą zupełnie innym celom (por. także

uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2020 r., III PK 164/19,

LEX nr 3060574). W tych sprawach chodziło o to, że stosunek pracy wygasał w

przypadku podjęcia przez pracodawcę decyzji o niezaproponowaniu nowych

warunków pracy i płacy pracownikowi, chociaż istota tej instytucji sprowadzała się do

zdarzeń niezależnych od woli stron stosunku pracy. Konsekwencją tego rozwiązania

była w rezultacie konieczność weryfikowania, czy "przyczyna niezłożenia propozycji

zatrudnienia była racjonalna i obiektywna". Kontrowersje dotyczące tak zwanego

pozornego wygaszenia stosunków pracy, następującego na podstawie regulacji

ustawowych były również podejmowane w literaturze (zob. J. Iwulski: Świadczenie

pracy według Konstytucji RP i odzwierciedlenie tego w orzecznictwie, [w:] Między

ideowością a pragmatyzmem - tworzenie, wykładnia i stosowanie prawa. Księga

Jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Gersdorf, (red. nauk.) K. Rączka,

B. Godlewska-Bujok, E. Maniewska, W. Ostaszewski, M. Raczkowski, A. Ziętek-

Capiga, Wolters Kluwer 2022, s. 84-90; tamże M.J. Zieliński: Ustawowe wygaszanie

stosunku służby, s. 786-802).

W przedmiotowym sporze rzecz dotyczyła oceny czy funkcjonariusz,

przyjmujący w trybie art. 165 ust.7 p.w.KAS propozycję zatrudnienia na nowych

warunkach (umowy o pracę), zachowuje możliwość domagania się przywrócenia do

służby. Przy czym chwilowo bez znaczenia pozostaje fakt, że powódka została

przywrócona do służby na okres przed ponownym do niej wstąpieniem.

Ocena ta musi uwzględnić fakt, że funkcjonariusz miał niewątpliwie wpływ

tylko na powstanie nowego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę (wskutek

przyjęcia proponowanych warunków pracy i płacy). Nie miał zaś wpływu na dalsze

trwanie stosunku służbowego. Stosunek ten bowiem albo wygasał, gdy odmówił

przyjęcia propozycji zatrudnienia pracowniczego albo "nie istniał dalej", gdy

funkcjonariusz przyjął propozycję pracowniczego zatrudnienia. Mechanizm ten,

oparty na selektywnej formule, pozostaje w opozycji do ugruntowanego poglądu,

zgodnie z którym stosunek służbowy funkcjonariusza cechuje określona ochrona

prawna przejawiająca się w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły

stabilizacji stosunku pracy. Stąd zagadnie jest doniosłe nie tylko z teoretycznego, ale

przede wszystkim z praktycznego punktu widzenia. Dotyczy ono bowiem

II PSKP 253/26

8

pracowników służby publicznej, których trwałość stosunku służby jest jedną z

istotnych gwarancji realizacji zasady rzetelności i sprawności działania instytucji

publicznych, która zawarta jest w preambule Konstytucji RP. Wspomniana ochrona

przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniania z niej,

należą do kategorii decyzji administracyjnych. W przypadku jej wydania

funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. W przypadku, gdy decyzję o

zwolnieniu ze służby wydaje Szef KAS, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od

dnia doręczenia decyzji złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na decyzję

wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przysługuje skarga do sądu

administracyjnego. Dodatkowo w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia

funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu

stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych

kryteriów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., I

OSK 111/15, LEX nr 2100505).

Stanowisko takie prezentuje również Sąd Najwyższy, twierdząc, że strony

stosunku służbowego, zawierając umowę o pracę (w wyniku przyjęcia propozycji

zatrudnienia w myśl ustawy wprowadzającej ustawę o KAS), jednocześnie przyjmują,

że ulega zakończeniu dotychczasowy administracyjnoprawny stosunek służbowy

funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Nie jest to jednak "przekształcenie", w

którym nowy stosunek pracy zastępuje poprzedni (na przykład odnowienie z art. 506

k.c.), lecz sytuacja, w której poprzedni stosunek służby ulega zakończeniu i strony

zawierają nowy (odrębny) stosunek prawny (stosunek pracy). Ta zmiana ma u

podstaw ukształtowaną ustawą alternatywę, w której istnieje wybór między

przyjęciem propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę a wygaśnięciem

stosunku służbowego. Wybór zatrudnienia pracowniczego nie oznacza zatem, że

stosunek służbowy nie kończy się. Ustanie w takiej sytuacji stosunku służbowego,

wynikające w istocie z uzgodnienia, że funkcjonariusz będzie zatrudniony jako

pracownik, uzasadnia stwierdzenie, że dochodzi w istocie do zwolnienia z

dotychczasowej służby (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2020 r.,

III PZP 7/19, LEX nr 2780761). Co więcej w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia

4 lutego 2021 r., II PSKP 6/21 (LEX nr 3117767) podkreślono, że o ile możliwe jest

przekształcenie tego samego stosunku prawnego przez zmianę jego warunków i

II PSKP 253/26

9

uznaniu, że dochodzi do jego kontynuacji na zmienionych warunkach, o tyle nie ma

możliwości kontynuacji administracyjnoprawnego stosunku prawnego przez

zastąpienie go stosunkiem cywilnoprawnym. W konsekwencji zakończenie stosunku

służbowego otwiera drogę do uznania żądania funkcjonariusza o przywrócenie do

służby.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w wyniku tej procedury funkcjonariusz,

świadczący dotychczas pracę na podstawie stosunku służbowego - a zatem

podstawy prawnej gwarantującej wysoką stabilność i pewność zatrudnienia - z dnia

na dzień traci swój status. Jednakże tylko pozornie skutek ten następuje z mocy

prawa. W rzeczywistości jest uzależniony od woli podmiotu wskazanego w ustawie

(w sprawie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu). Wobec tego

pozostawienie tej czynności poza kontrolą sądową kłóci się z konstytucyjną

gwarancją dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60

Konstytucji RP). Jednakowe zasady, o których mowa w art. 60 Konstytucji RP

obowiązują nie tylko osoby, które ubiegają się o przyjęcie do służby publicznej, ale

również osoby, które w niej pozostają i osoby, które są z niej wydalane (M. Florczak-

Wątor [w:] Konstytucja RP, Tom 1, Komentarz do art. 1-86, red. L. Bosek, M. Safjan,

Warszawa 2016). Ustawa zasadnicza nie dookreśla kryteriów dostępu, lecz czyni to

art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wskazując jednoznacznie, że wówczas uwzględnia się:

posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe

miejsce zamieszkania funkcjonariusza. W ten sposób rysuje się pełna norma, która

z jednej strony pozwala organom administracji skarbowej złożyć pisemną propozycję

określającą nowe warunki zatrudnienia, z drugiej nie pozwala na swobodne

(uznaniowe) dyspozycje w oderwaniu od ustawowych przesłanek.

Przeto decydujące pozostają kryteria podmiotowe (przebieg służby i

kwalifikacje), a nie kryterium przedmiotowe (zadania przechodzą do jednostki, w

której organy administracji skarbowej przewidziały tylko pracownicze zatrudnienie).

Z tego względu można zgodzić się ze stwierdzeniem o tyle, że jeśli kryteria są

sprawdzalne i mogą stanowić czynnik weryfikacyjny, to znaczy, że przeniesienie do

zatrudnienia pracowniczego mogło być uznane za racjonalne i podyktowane

względami wyłącznie opisanymi w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

II PSKP 253/26

10

Oceny tej nie modyfikuje limit etatów w służbie, skoro nadal możliwe jest

postępowanie kwalifikacyjne do Służby Celno-Skarbowej (art. 153 u.KAS), co

oznacza, że z jednej strony przenosi się do pionu pracowniczego doświadczonego

funkcjonariusza, by w perspektywie uruchomić nabór do służby przygotowawczej, co

w sprawie ma miejsce, a powódka zostaje ponownie przyjęta do służby w 2020 r.

Wymienione w art. 165 ust. 7 p.w.KAS kryteria dotyczące nowych warunków

zatrudnienia zawartych w propozycji pracy składanej przez organ administracji

skarbowej powinny stanowić wzorzec, według którego podmiot ten dokonana selekcji

funkcjonariuszy kwalifikujących się do dalszego pełnienia służby oraz kwalifikujących

się do podjęcia dalszej pracy na podstawie stosunku pracy. Pominięcie powyższych

kryteriów, a zwłaszcza ich nieujawnienie w oświadczeniu o przedstawieniu propozycji

kontynuacji współpracy na podstawie stosunku pracy oznacza, że doszło do

naruszenia modelu określonego przez ustawodawcę.

Roszczenia powódki przywrócenia do służby nie może zniweczyć przyjęcie

propozycji pracowniczej podstawy świadczenia pracy od 1 czerwca 2017 r. O ile

nieprzyjęcie przez oświadczenie takiej oferty w postaci nowych warunków pracy i

płacy na "ucywilnionym" stanowisku jest swobodnym wyborem pracownika, o tyle w

kontekście służby, ta sama oferta odnosi taki skutek, że niepodpisanie jej prowadzi

do zwolnienia ze służby. Złożona oferta nie jest przede wszystkim uznawana - co

istotne - za decyzję administracyjną, od której można byłoby się odwołać, jak również

nie ma wskazanych przesłanek stanowiących podstawę wyboru konkretnego

funkcjonariusza do zakończenia stosunku służby. W takim razie do osiągnięcia

zamierzonego rezultatu, w myśl art. 171 ust. 1 p.w.KAS, wystarczające jest pisemne

złożenie propozycji dalszego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, którą

następczo funkcjonariusz przyjmuje albo odmawia (art. 170 ust. 2 p.w.KAS).

Jednakże przyjęcie takiej propozycji nie tamuje drogi do uruchomienia postępowania

sprawdzającego.

Zmieniając optykę, widoczne staje się, że brak propozycji kontynuowania

stosunku służby przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji

jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i

orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem

jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych

II PSKP 253/26

11

ustawowych przesłanek i wykazaniu ich spełniania w procedurze zapewniającej

funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania się oraz zaskarżenia do sądu

administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby (zob. T. Kuczyński [w:]

Stosunek służbowy, System Prawa Administracyjnego, Tom 11, pod. red. R.

Hausnera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2011, s. 11).

Mechanizm wynikający z art. 171 ust. 1 p.w.KAS zbliżony jest natomiast do

znanej prawu pracy instytucji wypowiedzenia zmieniającego, tyle że na gruncie k.p.

nie jest dopuszczalna zmiana podstawy zatrudnienia, gdyż art. 42 § 2 k.p. nie

obejmuje takiej konwersji. W judykaturze podkreśla się, że nie można za

pośrednictwem wypowiedzenia zmieniającego dokonać zmiany warunków pracy

nawiązanych na podstawie mianowania (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 19

stycznia 1998 r., I PKN 480/97, OSNAPiUS 1999 Nr 1, poz. 5; z dnia 23 lutego 1999

r., I PKN 595/98, OSNAPiUS 2000 Nr 8, poz. 300), powołania i z wyboru (por. wyroki

Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 2001 r., I PKN 699/00, OSNP 2003 Nr 22,

poz. 541; z dnia 20 czerwca 2001 r., I PKN 488/00, OSNP 2003 Nr 10, poz. 242). Nie

można dokonać w drodze wypowiedzenia zmieniającego "zmiany" umowy

bezterminowej na umowę terminową (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28

kwietnia 1994 r., I PZP 52/93, OSNAPiUS 1994 Nr 11, poz. 169).

Postawienie funkcjonariusza w sytuacji przymusu ekonomicznego (odmowa

przyjęcia propozycji wiązała się z utratą pracy) nie tylko pozwala zaakceptować

rozwiązanie, w którym przyjmie on propozycję i jednocześnie - na wzór

wypowiedzenia zmieniającego - zainicjuje postępowanie sądowe zmierzające do

oceny, czy działania organu administracji skarbowej były zgodne z prawem (tu

realizowały ustawowe kryteria doboru do służby), czy też nie. Dopiero tak ułożony

proceder pozwala dostrzec wzajemne interferencje między prawem do kształtowania

podstaw zatrudnienia, a prawem jednostki do poddania tego procederu ocenie

sądowej z tej racji, że chodzi wszak o prawo kardynalne, jakim pozostaje prawo

dostępu do sądu na tle nowego modelu ukształtowania służb celno-skarbowych.

Niewątpliwe ideą tego nowego modelu było doprowadzenie do ustania stosunków

służbowych, a pierwszym krokiem do tego było zachowanie się przełożonego

(złożenie pisemnej propozycji). Tego rodzaju rozwiązanie jako ukierunkowane na

przeniesienie szeregu osób z grona funkcjonariuszy w strefę prawa pracy, nie mogło

II PSKP 253/26

12

być pozostawione (i nie jest) tylko w dyspozycji organów administracji skarbowej, bo

wówczas ich działania nie podlegałby kontroli w tak istotnej kwestii, jak ustanie

jednego stosunku prawnego i powstanie nowego.

Przecież Państwo co do zasady powinno wywiązywać się z przyjętych na

siebie obowiązków (przyjęcie funkcjonariusza do służby), zaś potencjalne reformy

prowadzące do utraty tego statusu muszą być transparentne i podejmowane z

zachowaniem określonych procedur, które ustawodawca sam przewidział. Wszelkie

wątpliwości na tym polu (skarżący widzi wyłącznie językowe brzemiennie przepisu)

nie mogą być rozwiązywane bezrefleksyjnie. Stąd za słuszne należy uznać wszelkie

czynności Sądu drugiej instancji, który podjął wysiłki na rzecz poszukiwania innej

metody wykładni spornych przepisów. Dlatego uprawnione - i niezbędne - staje się

przełamanie językowej wykładni prawa, to znaczy, że nawet gdy jej rezultaty są jasne,

ale pozostają w zasadniczej sprzeczności z hierarchią wartości systemu prawa

dopuszczalne staje się wykorzystanie innych metod wykładni prawa (por. L.

Morawski: Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010 r.; E. Łętowska, K. Pawłowski,

Sukces formalizmu - łatwy czy drogi? Europejski Przegląd Sądowy, 2011 nr 8, s. 52-

53).

Do uznania zasadności roszczenia wystarczyło przyjęcie, że pozwany

składając powódce propozycję zawarcia stosunku pracy (a nie pozostania w służbie)

zignorował przesłanki zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Sąd Najwyższy - bez

kontestowania zgodności art. 165 ust. 7 p.w.KAS w związku z art. 170 ust. 2 p.w.KAS

w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS z Konstytucją RP - utrwalił już pogląd,

zgodnie z którym w takim wypadku zatrudnionemu, bez względu na to czy przyjął,

czy też nie przyjął propozycję, przysługuje roszczenie o przywrócenie do służby

(wyroki Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2023 r., III PSKP 19/22, OSNP 2023 Nr

9, poz. 98; z dnia 11 grudnia 2024 r., II PSKP 47/23, LEX nr 3851710).

Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów naruszenia przepisów k.p.,

stanowisko Sądu Najwyższego w zakresie zastosowania norm tego Kodeksu do

roszczeń "ucywilnionych" funkcjonariuszy jest zatem przesądzone w orzecznictwie

(zob. również wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 listopada 2023, II PSKP 65/22,

niepubl.; z dnia 6 grudnia 2023, II PSKP 31/22, LEX nr 3645256.; z dnia 27 stycznia

2021, II PSKP 4/21, LEX nr 311291; z dnia 19 maja 2021, II PSKP 34/21, niepubl.; z

II PSKP 253/26

13

dnia 16 czerwca 2021 r., III PSKP 25/21, OSNP 2022, Nr 3, poz. 24). Przeciwne

poglądy mają charakter zdecydowanie jednostkowy.

W kolejnej ze wskazanych podstaw skargi kasacyjnej w kształcie podanym

przez pozwanego, sformułowany zarzut zawiera założenie, zgodnie z którym

powódka została przywrócona do służby "ze skutkiem wstecznym i za zamknięty

okres w przeszłości". Pozostawanie przez powódkę w stosunku służby od dnia 1 lipca

2020 r. nie prowadzi jednak do konstatacji, iż niecelowe jest przywracanie do służby

osoby, która już w tej służbie się znajduje. Powrócenie powódki do służby w 2020 r.

nie stanowiło przywrócenia do służby w rozumieniu art. 184 ustawy o KAS, to jest ze

wszelkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, a było jedynie zwykłym ponownym

podjęciem służby. Uznanie przywrócenia za niemożliwe czy niecelowe z tego

względu pozbawiłoby powódkę szeregu uprawnień związanych z przywróceniem

funkcjonariusza do służby, w tym w szczególności uprawnienia do wliczenia okresu

pozostawania poza służbą do okresu służby, od którego zależą uprawnienia i

świadczenia należne funkcjonariuszowi (art. 184 ust. 4 ustawy o KAS) oraz

świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą (art. 184 ust. 3 ustawy

o KAS). Uprawnienia te dotyczą aż 3-letniego okresu, w którym powódka

pozostawała w stosunku pracy, więc zasadne było zastosowanie instytucji

przywrócenia do służby”.

Sąd pierwszej instancji podstawą prawną przywrócenia powódki do służby

uczynił art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Miarodajny w tym względzie pozostaje bowiem

wyrok Sądu Rejonowego z dnia 15 lutego 2024 r. W ocenie Sądu Najwyższego,

kwalifikacja ta jest wiarygodna. Przesądzenie bowiem przez sądy administracyjne

braku możliwości skorzystania z drogi sądowej (co miało miejsce w rozpoznawanej

sprawie) uzasadnia nie tylko samą właściwość sądu powszechnego, lecz także

pozwala, by na gruncie art. 184 ust. 1 ustawy o KAS zaakceptować - w miejsce siatki

pojęciowej odnoszącej się do kontroli administracyjnej ("uchylenie lub stwierdzenie

nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby") - roszczenia związane z reaktywacją

wadliwie przerwanego stosunku służbowego.

Przepis ten przewiduje sekwencję zdarzeń. Najpierw musi dojść do "uchylenia

lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby" (co w przypadku

powódki zastępowane jest przez prawomocny wyrok sądu), a wtórnie do

II PSKP 253/26

14

"wyznaczenia funkcjonariuszowi stanowiska służbowego" i "określenia terminu

podjęcia służby". Formuła ta nie przewiduje reaktywowania stosunku służby sprzed

daty decyzji. Konkluzję tę potwierdza analiza pozostałych jednostek redakcyjnych art.

184 ustawy o KAS. W ust. 2 przepisu wskazano, że prawo do uposażanie powstaje

z dniem podjęcia służby, a w ust. 3 zadekretowano, że funkcjonariuszowi

przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą

świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed

zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za miesiąc.

Przepisy art. 184 ust. 2 i 3 ustawy o KAS nie pozostawiają wątpliwości, że

prawodawca odróżnia stan "podjęcia służby" i "okres pozostawania poza służbą",

przy czym punkt graniczny wyznaczany jest zdarzeniem nazwanym "przywrócenie

do służby". Wskazany sposób myślenia znajduje również odzwierciedlenie w art. 184

ust. 4 i 5 ustawy o KAS. W przepisach tych określono status prawny "okresu

pozostawania poza służbą" i jego wpływ na "uprawnienia i świadczenia" uzależnione

od okresu służby. Nawet pobieżna analiza przywołanych przepisów nie upoważnia

do głoszenia, że dokonane w wyroku Sądu pierwszej instancji, a usankcjonowane

wyrokiem Sądu odwoławczego przywrócenie powódki do służby nastąpiło, jak

twierdzi pozwany "ze skutkiem wstecznym i za zamknięty okres w przeszłości".

Zatem, twierdzenia skarżącego nie korespondują z miarodajną podstawą prawną,

którą kierowały się Sądy rozpoznające powództwo. Konkludując należy uznać, że

orzeczenie o przywróceniu do służby wywiera skutki na przyszłość (ex nunc - tak

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2025 r., III PSKP 24/25, LEX nr

4018201).

Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł z mocy art. 39814 k.p.c. i art. 98 § 1 w

związku z art. 39821 k.p.c.

AGM

[a.ł]

Bohdan Bieniek Dawid Miąsik Jolanta Frańczak