Zmiany w zarządzie bez zawiadomienia URE. Sąd oddalił odwołanie od kar po 3500 zł

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia 5 września 2024 r., znak: (...)

(...), na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 56 ust. 2, ust. 3 i ust. 6 oraz 6a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266 ze zm.) oraz w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 t.j.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorcy – (...) S.A. z siedzibą w W. orzekł:

1. że Przedsiębiorca naruszył warunek 2.3.2. koncesji na obrót paliwami ciekłymi, udzielonej decyzją z dnia 2 grudnia 2003 r. Nr (...), w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. znak: (...) w ten sposób, że:

a) nie zawiadomił w terminie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o odwołaniu z funkcji członka zarządu Pana W. G. i powołaniu Pani B. F. na funkcję członka zarządu;

b) nie zawiadomił w terminie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o odwołaniu z funkcji prezesa zarządu Pana W. N. i o odwołaniu z funkcji członka zarządu Pana N. C. oraz o powołaniu Pana L. D. członka rady nadzorczej oddelegowanego od dnia 29 lutego 2024 r. do czasowego pełnienia funkcji prezesa zarządu na okres 3 miesięcy;

c) nie zawiadomił w terminie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o odwołaniu Pana L. D. członka rady nadzorczej oddelegowanego do czasowego pełnienia funkcji prezesa zarządu oraz powołaniu Pana P. A. na funkcję prezesa zarządu i o powołaniu Pana B. R. na funkcję członka zarządu.

2. za działania opisane powyżej wymierzył Przedsiębiorcy, karę pieniężną:

a) w wysokości 3 500 zł za działania opisane w pkt 1 lit. a;

b) w wysokości 3 500 zł za działania opisane w pkt 1 lit. b;

c) w wysokości 3 500 zł za działania opisane w pkt 1 lit. c;

(decyzja Prezesa URE z dnia 5 września 2024 r. k. 6-13 akt sąd.)

Powód (...) S.A. z siedzibą w W. zaskarżył decyzję w całości i zarzucił naruszenie:

1. Wadliwe uznanie przez Organ, że warunek prowadzenia działalności określony w pkt 2.3.2. decyzji w sprawie koncesji czyli zawiadamianie organu o zmianie w organie uprawnionym do reprezentacji jest obowiązkiem wynikającym z koncesji o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (a tym samym którego naruszenie podlega karze), skoro nie jest ten obowiązek wymieniony w art. 37 ustawy prawo energetyczne definiującym treść koncesji, ani obowiązek taki nie jest wskazany w żadnym innym przepisie ww. ustawy — w odniesieniu do tego rodzaju koncesji, czyli koncesji na obrót paliwami ciekłymi;

2. Wadliwe nieuwzględnienie znikomego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia oraz dotychczasowego dobrego zachowania skarżącego, a tym samym wadliwe zastosowanie art. 56 ust. 3 pkt 2 ustawy prawo energetyczne, oraz wadliwe niezastosowanie art. 56 ust. 6 ustawy, o czym świadczy wymierzenie kary w wysokości ponad pięciokrotnie większej niż minimalna (10.500 zł zamiast minimalnej - 2.000 zł).

Na podstawie powyższych zarzutów Odwołujący wniósł o:

1. Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści pisma Skarżącego do Organu z dnia 20 maja 2024 r. znajdującego się w aktach postępowania Organu (...) (które Organ powinien przesłać do Sądu wraz z odwołaniem) na okoliczność wykonania obowiązku przez skarżącego — zawiadomienia Organu o zmianach w organie uprawnionym do reprezentacji skarżącego.

2. rozpoznanie odwołania i zmianę decyzji w całości poprzez umorzenie postępowania, lub ewentualne o odstąpienie od wymierzenia kary lub ewentualnie o wymierzenie jej w minimalnej wysokości (2.000 zł), lub ewentualnie o uchylenie decyzji Organu.

3. Zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

(odwołanie powoda z dnia 25 września 2024 r. k. 14-16v akt sąd.)

W odpowiedzi na odwołanie pozwany - Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o: oddalenie odwołania oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodał też, iż zaprzecza, że uznanie czynu powoda za naruszenie warunku koncesji było wadliwe, a kara pieniężna została nałożona na powoda w zbyt wygórowanej wysokości, bez uwzględnienia przesłanek wymiaru kary.

(pismo pozwanego z dnia 22 listopada 2024 r. k. 28-33 akt sąd.)

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

(...) S.A. z siedzibą w W. są przedsiębiorcą wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS:(...). Przedmiotem działalności spółki jest m.in. działalność usługowa wspomagająca transport lotniczy.

(KRS pełny powoda k. 18-21 akt sąd.)

Decyzją z dnia z dnia 2 grudnia 2003 r. Nr (...), z późn. zm., Prezes Urzędu Regulacji Energetyki udzielił Przedsiębiorcy koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu paliwami ciekłymi na okres od dnia 2 grudnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2030 r.

(okoliczność bezsporna - decyzja Prezesa URE z dnia 2 grudnia 2003 r. Nr (...), pismo powoda z 20 maja 2024 r. k. 1 i pismo powoda z 9 sierpnia 2024 r. k. 42-44v akt adm.)

Zgodnie z treścią warunku 2.3.2. udzielonej Przedsiębiorcy koncesji, w brzmieniu nadanym decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. znak: (...) - „

Koncesjonariusz jest obowiązany, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia zaistnienia (…) istotnych zmian dotyczących wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją (w szczególności odnoszących się do rozszerzenia bądź ograniczenia zakresu tej działalności, danych osób uprawnionych lub wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania Koncesjonariusza), zawiadomić pisemnie Prezesa URE o tych zmianach (…)”.

(okoliczność bezsporna)

Jak wynika z wpisów do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego w składzie organu uprawnionego do reprezentacji powoda, następowały zmiany, które polegały na:

1) wykreśleniu członka zarządu W. G. oraz wpisaniu nowego członka zarządu Pani B. F. – zmiana nr (...) w KRS z datą dokonania wpisu 19 października 2023 r.,

2) wykreśleniu z funkcji prezesa zarządu Pana W. N. i wykreśleniu z funkcji członka zarządu Pana N. C. oraz na wpisaniu Pana L. D. (członka rady nadzorczej oddelegowanego od dnia 29 lutego 2024 r. do czasowego pełnienia funkcji prezesa zarządu na okres 3 miesięcy) – zmiana nr 16 w KRS z datą dokonania wpisu 9 kwietnia 2024 r.,

3) wykreśleniu Pana L. D. (członka rady nadzorczej oddelegowanego do czasowego pełnienia funkcji prezesa zarządu) oraz na wpisaniu Pana P. A. na funkcję prezesa zarządu i wpisaniu Pana B. R. na funkcję członka zarządu – zmiana nr 17 w KRS z datą dokonania wpisu 12 kwietnia 2024 r.

(odpis pełny KRS powodowej spółki k.3-8 akt adm.)

Uchwałą nr (...) z dnia 16 kwietnia 2024 r. Rada Nadzorcza powołała z dniem 17 kwietnia 2024 r. Pana P. W. do składu Zarządu spółki (...) Spółka Akcyjna pierwszej kadencji i powierzyła mu z tym dniem pełnienie funkcji Członka Zarządu Spółki

(okoliczność bezsporna, uchwała Rady Nadzorczej

(...) S.A.

nr (...) z dnia 16 kwietnia 2024 r. k. 2 akt adm.)

Koncesjonariusz pismem z dnia 20 maja 2024 r. poinformował Prezesa URE o zmianach osób wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentacji tj. P. A., B. R., B. F. oraz P. W. oraz o zmianie akcjonariusza, gdzie jedynym akcjonariuszem jest (...) Sp. z o.o.

(okoliczność bezsporna, pismo powoda z 20 maja 2024 r. k. 1 akt adm.)

Powód w 2023 r. uzyskał przychód netto ze sprzedaży i zrównane z nimi w wysokości (...) zł, zysk netto wyniósł (...) zł, natomiast przychody z działalności koncesjonowanej wyniosły w 2023 r. (...) zł.

(formularz w sprawie opłaty koncesyjnej za 2023 r. k. 14 akt adm., rachunek zysków i strat powoda za rok 2023 k. 20v-21akt adm., Sprawozdanie finansowe za rok obrotowy od 1 stycznia do 31 grudnia 2023 r. k. 15-41 akt adm.)

Opisany stan faktyczny, który był bezsporny między stronami, Sąd ustalił na podstawie wskazanych powyżej dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, twierdzeń stron przedstawionych w pismach procesowych oraz faktów powszechnie znanych. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były przez strony kwestionowane i nie budziły wątpliwości Sądu.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione przez powoda w odwołaniu zarzuty nie mogą skutkować ani uchyleniem decyzji ani zmianą decyzji i odstąpieniem od wymierzenia kary.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków wynikających z koncesji. Należy przy tym zaznaczyć, że naruszenie któregokolwiek z obowiązków mających swe źródło w koncesji jest dostateczną przesłanką do zastosowania przepisów z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e., a co za tym idzie wymierzenia na tej podstawie kary pieniężnej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki.

Zdaniem Sądu, brzmienie przytoczonego wyżej przepisu przesądza o obligatoryjnym charakterze kary za naruszenie określonych w koncesji warunków wykonywania działalności gospodarczej, na jakich koncesja została wydana, przewidując bezwzględny obowiązek ukarania danego przedsiębiorcy, w razie stwierdzenia okoliczności podlegających karze. Przepis art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. stanowi więc samodzielną podstawę do wymierzenia kary przedsiębiorcy za niedochowanie obowiązków udzielonej koncesji i nie wymaga wykazania zawinionego działania lub zaniechania przedsiębiorcy.

Stosownie do treści art. 56 ust 3 pkt. 2 p.e. wysokość kary nie może być niższa niż 2000 zł i nie może być wyższa niż 15% przychodu ukaranego przedsiębiorcy, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym. Natomiast ustalając wysokość kary pieniężnej, Prezes URE uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasowe zachowanie podmiotu i jego możliwości finansowe (art. 56 ust 6 p.e.).

W sprawie niniejszej oczywiste było, że powód wykonywał działalność koncesjonowaną, a więc był zobowiązany do przestrzegania obowiązków wynikających z koncesji.

W ocenie Sądu niezawiadomienie Prezesa URE o odwołaniu z funkcji członka zarządu Pana W. G. i powołaniu Ł. B. F. na funkcję członka zarządu, o odwołaniu z funkcji prezesa zarządu Pana W. N. i o odwołaniu z funkcji członka zarządu Pana N. C. oraz o powołaniu Pana L. D. członka rady nadzorczej oddelegowanego od dnia 29 lutego 2024 r. do czasowego pełnienia funkcji prezesa zarządu na okres 3 miesięcy, jak również o odwołaniu Pana L. D. członka rady nadzorczej oddelegowanego do czasowego pełnienia funkcji prezesa zarządu oraz powołaniu Pana P. A. na funkcję prezesa zarządu i o powołaniu Pana B. R. na funkcję członka zarządu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych zdarzeń stanowiło naruszenie koncesji, w szczególności warunku 2.3.2. koncesji.

Warunek ten nakładał bowiem obowiązek zawiadomienia o istotnych zmianach dotyczących wykonywanej działalności koncesjonowanej, w tym m.in. danych osób uprawnionych lub wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania Koncesjonariusza. Wynikało z niego wprost, że o powyższych zmianach koncesjonariusz jest obowiązany zawiadomić pisemnie Prezesa URE.

Zdaniem Sądu informacja o odwołaniu i powołaniu członków zarządu jest istotną informacją dotyczącą wykonywanej działalności koncesjonowanej w zakresie reprezentacji spółki na zewnątrz, w tym dokonywania czynności prawnych na rachunek spółki. Informacje o zmianach w składzie zarządu ze względu na istotny walor informacyjny są obligatoryjnie ujawniane w KRS. Z kolei na podstawie tych wpisów kontrahenci przedsiębiorcy mogą weryfikować sposób reprezentacji spółki, m.in. przy dokonywaniu czynności prawnych.

Informacje te mają także istotny walor informacyjny dla Prezesa URE, który sprawuje nadzór regulacyjny nad rynkiem energetycznym, w tym także udziela i cofa koncesje na obrót paliwami.

Ponadto, że w przypadku koncesjonariuszy, kwestia zmiany osób reprezentujących spółkę jest kluczowa dla oceny, czy koncesjonariusz daje gwarancje prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej. Członkowie zarządu podlegają bowiem weryfikacji przez Prezesa URE pod kątem karalności.

Stosowanie do treści art. 33 ust 3 pkt 3 p.e. koncesja nie może być wydana wnioskodawcy skazanemu prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe mające związek z prowadzoną działalnością gospodarczą. W przypadku osób prawnych, warunek ten dotyczy również osób uprawnionych do ich reprezentowania, a także członków rad nadzorczych (art. 33 ust 3a p.e.). Jednocześnie w myśl art. 41 ust. 2 p.e. skazanie, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pkt 3 p.e., stanowi podstawę do cofnięcia koncesji przez Prezesa URE.

Powyższe regulacje wskazują, że ocena postawy, osób uprawnionych do reprezentowania przedsiębiorcy, wobec porządku prawnego jest kluczowa, dla uznania czy przedsiębiorca, któremu udzielono koncesji daje rękojmię prawidłowego wykonywania działalności koncesjonowanej.

Zważywszy więc, że powód pomimo powołania nowych członków zarządu i Prezesa zarządu o żadnej z tych zmian nie zawiadomił Prezesa URE, to oczywiste było, że powód naruszył powołany warunek koncesji.

W tym stanie rzeczy istniała podstawa do nałożenia na powoda kary pieniężnej o jakiej stanowi art. 56 ust 1 pkt 12 p.e., tj. kary za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z koncesji.

Należy podkreślić, że przewidziana powyższym przepisem odpowiedzialność ma charakter obiektywny, a więc istnieje niezależnie od winy, co oznacza, że dla ustalenia odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie zawinionego działania przedsiębiorcy, ale wystarczające jest już samo stwierdzenie zaistnienia określonego faktu naruszenia obowiązku, co w niniejszej sprawie oznacza brak poinformowania Prezesa URE o istotnych zmianach w składzie organów do reprezentacji podmiotu. Zatem przepis art. 56 ust 1 pkt 12 p.e. stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej za nieprzestrzeganie warunków udzielonej koncesji.

Zdaniem Sądu Prezes URE także prawidłowo rozważył wszystkie przesłanki wpływające na wymiar kary tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, dotychczasowe zachowanie powoda oraz jego możliwości finansowe, o których mówi art. 56 ust. 6 p.e.

Zdaniem Sądu kary pieniężne po 3 500 zł za niezawiadomienie w terminie Prezesa URE o zmianach w składzie zarządu są adekwatne do stwierdzonych naruszeń, w szczególności do stopnia szkodliwości każdego z czynów, ale także nie są nadmiernie wygórowane.

Po pierwsze szkodliwość czynów nie była znikoma, gdyż jak to wyżej wskazano pełnienie funkcji w organie uprawnionym do reprezentacji spółki ma istotne znaczenie dla prowadzenia spraw spółki w sposób gwarantujący właściwe wykonywanie działalności koncesjonowanej, tj. w zgodzie z warunkami koncesji, ale także z szeregiem regulacji, którym koncesjonowana działalność podlega. W szczególności także posiadanie koncesji jest warunkowane składem organu uprawnionego do reprezentacji koncesjonariusza. Zatem okoliczności związane z powołaniem lub odwołaniem osób wchodzących w skład tego organu muszą być bezwzględnie raportowane organowi, tak jak stanowi warunek 2.3.2. koncesji

Powód w analizowanym zakresie nie działał profesjonalnie, jak tego należy oczekiwać od przedsiębiorcy, który wykonuje działalność gospodarczą w oparciu o udzieloną koncesję. Konieczność uzyskania koncesji wynika bowiem z faktu, że określony rodzaj działalności jest szczególnie istotny z punktu widzenia interesu publicznego, a wykonywanie tej działalności nie jest powszechnie dostępne, co jednak łączy się z tym, że na przedsiębiorców wykonujących koncesjonowaną działalność nałożone są dodatkowe obowiązki i obostrzenia. Zatem oczekiwany standard profesjonalizmu jest tu większy niż w innych typach profesjonalnej działalności gospodarczej. Oczekiwać zatem należy, że przedsiębiorca działający w oparciu o koncesję, w odpowiednim terminie zawiadomi Prezesa URE o istotnych zmianach dotyczących wykonywanej działalności objętej koncesją tj. danych osób uprawnionych do reprezentowania koncesjonariusza – w niniejszej sprawie są to dane osób pełniących funkcje Prezesa Zarządu, członków zarządu i rady nadzorczej.

Zatem jeśli nawet powód niecelowo, a w wyniku niedbalstwa nie dopełnił swojego obowiązku, to stopień takiego zawinienia nie jest znikomy, stąd zarzut powoda o znikomej szkodliwości czynu nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem zachowanie powoda ocenione zostało jako zachowanie, które cechował większy od znikomego stopień szkodliwości czynu.

Okoliczność ta nie pozwalała zdaniem Sądu uznać, że kary wymierzone powodowi w kwocie po 3.500 zł były nadmiernie wygórowane. Mieszczą się one bowiem tuż przy dolnej granicy kary, która nie może być niższa niż 2 000 zł.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że kary administracyjne pełnią funkcję prewencyjną, a więc mają przeciwdziałać podobnym naruszeniom prawa w przyszłości i to zarówno przez ukaranego przedsiębiorcę, jak i innych przedsiębiorców, którzy podlegają podobnym obowiązkom. Dlatego zdaniem Sądu nałożenie kar na powoda było uzasadnione okolicznościami faktycznymi, ponadto było celowe z punktu widzenia funkcji jaką te kary mają spełnić.

Wymierzone kary nie stanowią także zagrożenia dla płynności finansowej powoda, skoro przychody powoda z działalności koncesjonowanej wynoszą(...)zł, zaś kary wymierzone powodowi są wymierzone w prawie najniższej możliwej wysokości tj. po 3 500 zł. za każde z naruszeń. Wymierzone powodowi kary pieniężne, mieszczą się oczywiście w ustawowych górnych granicach (są mniejsze niż 15%przychodu) i stanowią zaledwie ok.(...) przychodu osiągniętego z działalności koncesjonowanej w roku 2023r

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut powoda dotyczący nieodstąpienia przez organ od nałożenia kary, gdyż nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary, o jakich mowa w art. 56 ust 6a p.e.

Przepis art. 56 ust 6a p.e. stanowi, że Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.

Ustawa prawo energetyczne nie sprecyzowała w jaki sposób należy oceniać stopień szkodliwości czynu, jednak uczyniło to orzecznictwo sądowe. I tak Sąd Najwyższy w wyroku z 15 października 2014 r., w sprawie III SK 47/13 uznał, że przy ocenie szkodliwości zasadne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji tego stopnia wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a prawa energetycznego instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w art. 56 prawa energetycznego.

Konieczne jest więc odwołanie się do art. 115 § 2 kodeksu karnego, który zawiera zamknięty katalog kryteriów oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu i który nakazuje przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu brać pod uwagę:

1) rodzaj i charakter naruszonego dobra,

2) rozmiary wyrządzonej szkody,

3) sposób i okoliczności popełnienia czynu,

4) wagę naruszonych obowiązków,

5) postać zamiaru,

6) motywację sprawcy,

7) rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w powołanym wyżej orzeczeniu o stopniu społecznej szkodliwości mają decydować wyłącznie okoliczności związane z czynem

(por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2011 r., IV KK 382/10), przy czym podstawowe znaczenie dla określenia stopnia szkodliwości czynu mają rodzaj i charakter naruszonego dobra chronionego prawem, rozmiar wyrządzonej i grożącej szkody oraz zamiar i motywacja sprawcy

(por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2011 r., IV KK 382/10). […] Nie uwzględnia się więc okoliczności, które pojawiły się po popełnieniu czynu, ponieważ nie mieszczą się one w regulacji art. 115 § 2 k.k.”.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że brak zawiadomienia w terminie 14 dni Prezesa URE o odwołaniu członów zarządu i Prezesa zarządu, oraz o powołaniu w ich miejsce innych osób powoduje, że organ regulacyjny nie posiada wiedzy na temat istotnych zmian dotyczących działalności koncesjonowanej, w tym danych osób reprezentujących koncesjonariusza. Jak istotna jest to informacja dla organu regulacyjnego, świadczy powołana wyżej treść przepisu art. 33 ust 3 pkt 3 p.e., która wyklucza udzielnie koncesji bądź nakazuje jej cofnięcie w sytuacji, gdyby prezes zarządu, czy członek zarządu okazał się osobą karaną za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe mające związek z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Gdyby przyjąć narrację powoda o znikomej szkodliwości czynu, to należałoby uznać, że w ogóle niecelowe jest wykreowanie przez ustawodawcę obowiązku nałożonego na przedsiębiorców prowadzenia działalności w zakresie i w sposób określony w koncesji, co jest w oczywisty sposób sprzeczne w ideą koncesjonowania niektórych rodzajów działalności.

Naruszenie, którego dopuścił się przedsiębiorca miało więc zdaniem Sądu istotny charakter. Zważyć należy, że działalność prowadzona przez powoda jaką jest działalność koncesjonowana, jest działalnością odnoszącą się do dóbr uznanych przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Brak informacji ze strony powodowej, skutkował tym, że pozwany nie miał możliwości w sposób sprawny sprawować nadzoru nad tą działalnością. Zaś brak tego nadzoru może negatywnie wpływać na interesy konsumentów oraz może też stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego. W konsekwencji w oczywisty sposób stanowi to zagrożenie dla tych szczególnie chronionych wartości.

Biorąc pod uwagę powyższe niewykonanie przez powoda obowiązku poinformowania o istotnych zmianach dotyczących wykonywanej działalności objętej koncesją, nie mogło zostać uznane za czyn o znikomym stopniu szkodliwości.

Podkreślić przy tym należy, że art. 56 ust. 6a p.e. ma charakter fakultatywny, zatem odstąpienie od wymierzenia kary nie tylko zależy od spełnienia przesłanki o charakterze ocennym, w postaci znikomej szkodliwości czynu, ale zależy od uznania organu, które nie może być dowolne i musi wynikać z merytorycznych przesłanek, ale z pewnością nie stanowi ono obowiązku organu do zastosowania powołanej regulacji w każdych warunkach (podobnie Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 24 sierpnia 2012 roku, sygn. akt VI ACa 389/12).

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, że

„art. 56 ust. 6a p.e. należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasady równowagi i podziału władzy. W ocenie Sądu Najwyższego […] Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dysponuje więc pewnym luzem decyzyjnym przy interpretacji przesłanki znikomości szkodliwości społecznej czynu, a w razie ziszczenia się wspomnianej przesłanki - uznaniem administracyjnym przy wyborze wariantu rozstrzygnięcia: odstąpienia od kary pieniężnej bądź nieodstąpienia od tej kary. […]Organ regulacyjny, z uwagi na posiadaną wyspecjalizowaną kadrę, unikalną pamięć instytucjonalną oraz bezpośrednią styczność z realiami rynkowymi, jest co do zasady lepiej przygotowany niż sędzia do oceny stopnia szkodliwości społecznej czynu przedsiębiorcy z punktu widzenia standardów obowiązujących na rynku regulowanym. Interpretacja przepisów prawnych należy do istoty władzy wykonawczej, która jak wskazuje sama jej nazwa, odpowiada za egzekwowanie prawa. Jeżeli określony sposób interpretacji przepisu ma racjonalne uzasadnienie i jest ugruntowany w praktyce organu, sąd nie powinien zastępować go własną interpretacją. Interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności: opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji.” (wyrok Sądu Najwyższego – Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, Legalis nr 2294222).

Zatem, w sytuacji rzeczowej argumentacji organu o większym niż znikomy stopniu szkodliwości czynu, którą to ocenę Sąd podziela, brak było podstaw do zakwestionowania opinii organu i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, zgodne z żądaniem powoda.

Za nieuprawnione w ocenie Sądu należy uznać stanowisko powoda, że warunek 2.3.2. koncesji, który nie ma swojego źródła w przepisach prawa, nie może być utożsamiany z obowiązkiem wynikającym z koncesji a w konsekwencji jego niewykonanie nie może podlegać karze administracyjnej.

Pogląd powoda w tej kwestii jest całkowicie błędny, w szczególności teza taka nie wynika także z uchwały Sądu Najwyższego z 9 lipca 2019 roku sygnatura akt I NSZP 1/19, na którą powoływał się powód. Powołana uchwała stanowiła odpowiedź na pytanie prawne Sądu Apelacyjnego w sprawie, w której koncesja zakazywała wprowadzenia do obrotu paliwa o jakości nie odpowiadającej przepisom prawa. Uchwała ta stwierdzała, że obowiązkiem wynikającym z koncesji

jest także taki obowiązek, który można zrekonstruować z przepisów powszechnie obowiązującego prawa dotyczących działalności koncesjonowanej. Kluczowe jest tu określenie „

także”, które Sąd Najwyższy wyartykułował w treści uchwały, ale także wyjaśnił w uzasadnieniu, stwierdzając, że nie należy a priori wykluczyć implementowania w decyzjach koncesyjnych obowiązków, które można zrekonstruować z otwartego systemu źródeł prawa. „Dlatego w uchwale Sąd Najwyższy posłużył się określeniem

także

przyjmując, że obowiązki koncesyjne na pewno mogą być rekonstruowane z przepisów prawa powszechnie obowiązującego”. Jakkolwiek uzasadnienie powołanej uchwały w sposób chaotyczny odwołuje się do innych orzeczeń Sądu Najwyższego, to kluczowe dla rozstrzygnięcia zarzutu powoda w sprawie niniejszej była także konkluzja, że orzeczenie to rozstrzygało wątpliwości Sądu pytającego w wąskim jednak zakresie czy powielenie w koncesji przepisów prawa, skutkuje możliwością nałożenia kary za naruszenie koncesji (skoro było to jednocześnie naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że obowiązki wynikające z koncesji, nie mogą być ustalane w bezwzględnej opozycji do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co także potwierdza cytowana uchwała, ale co kluczowe obowiązki koncesyjne mogą mieć jedynie „

aksjologiczne i formalne uzasadnienie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa –

mogą być z tych przepisów rekonstruowane”. Nie ma bowiem znaczenia, czy decyzja koncesyjna dokonuje całościowej i szczegółowej, czy

jedynie częściowej eksplikacji obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, czy też powiela definicje prawne zawarte w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, czy do nich wyraźnie albo implicite odsyła. Z logiczno- językowego punktu widzenia o uznaniu, że obowiązek wynika z koncesji nie decyduje technika werbalizacji obowiązku w koncesji, ani to,

że obowiązek można zrekonstruować także z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ani jakaś ontologiczna koncepcja wynikania” (uchwała SN w sprawie I NSZP 1/19).

Należy przy tym stwierdzić, że obowiązek taki jak analizowany w sprawie, tj. obowiązek informowania o istotnych zmianach dotyczących wykonywanej działalności może być zrekonstruowany z przepisów prawa, tj. z przepisu art. 33 ust 3a p.e., który co do zasady wymaga weryfikacji osób uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorcy, pod względem karalności i to przez cały okres na jaki udzielona została koncesja, skoro pełnienie funkcji przez osobę skazaną musi skutkować cofnięciem koncesji na podstawie art. 41 ust 2 pkt 4 p.e. Zatem jedynie nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku informowania o tych zmianach pozwala na efektywne realizowanie przepisów prawa przez Prezesa URE (art. 41 ust.2 pkt 4 p.e.). Obowiązek ten jest więc konieczny i adekwatny do skutecznego realizowania celów prawa energetycznego.

Tym samym obowiązek nałożony w pkt 2.3.2. koncesji na przedsiębiorcę, który ma aksjologiczne uzasadnienie w przepisach prawa i może być z tych przepisów rekonstruowany, a jednocześnie nie jest oderwany czy opozycyjny wobec porządku prawnego, mógł stanowić podstawę prawną nałożenia na przedsiębiorcę kary za jego naruszenie.

Należy zaznaczyć, że obowiązek ten był dostatecznie jednoznaczny, a powód właściwie go interpretował, skoro w odniesieniu do zmian w zarządzie dokonanych 17 kwietnia 2024r zrealizował go w pełnym zakresie (pismo k. 1 akt adm). Jednocześnie powód na etapie udzielania koncesji także nie kwestionował przedmiotowego obowiązku, w tym także nie zaskarżył decyzji koncesyjnej, a więc obowiązek ten akceptował.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis art. 56 ust 1 pkt 12 p.e. uznaje za czyn podlegający karze pieniężnej zachowanie przedsiębiorstwa energetycznego polegające na nieprzestrzeganiu przez koncesjonariusza obowiązków

wynikających z koncesji. Słowo „

wynikać” oznacza zaś, że coś wypływa jako wniosek (konkluzja) z czegoś innego. Skoro zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej z art. 56 ust. 1 pkt 12 p.e. stanowi nieprzestrzeganie tylko takich obowiązków, które wynikają z koncesji, to decyzja o jej udzieleniu musi być autonomicznym źródłem przedmiotowych obowiązków, przy czym obowiązek ten może konkretyzować wobec indywidualnego koncesjonariusza wykonywanie przez niego działalności koncesjonowanej w sposób bardziej szczegółowy, niż wynika to z obowiązujących w danej dziedzinie uregulowań (tak m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z 6.10.2011 r., III SK 18/11, oraz w wyroku z 20.03.2018 r. sygn. akt III SK14/17)

Formalne kryterium wynikania obowiązku z koncesji, na które zwraca uwagę także uchwała w sprawie I NSZP 1/19, przedmiotowy obowiązek zawarty w pkt 2.3.2. koncesji oczywiście także spełnia. O tym bowiem, „czy obowiązek wynika z koncesji

decyduje formalny akt określenia obowiązku w decyzji koncesyjnej, kreującego zawsze indywidulany stosunek prawny łączący koncesjonariusza z organem koncesyjnym” (uchwała Sądu Najwyższego w sprawie I NSZP 1/19).

Wbrew twierdzeniom powoda przepis art. 37 p.e. nie zawiera zamkniętego katalogu obowiązków, jakie mogą być nałożone na koncesjonariusza, a fakt, że w art. 37 p.e. nie zdefiniowano obowiązku zawiadamiania o zmianach w organie uprawnionym do reprezentacji, nie stoi na przeszkodzie do zawarcia takiego obowiązku w udzielonej koncesji, o czym wyżej.

W tym kontekście należy dodatkowo wskazać na treść przepisu art. 37 ust 1 pkt 3 p.e., który stanowi, że koncesja powinna określać […]

warunki wykonywania działalności. Zdaniem Sądu „

warunki wykonywania działalności” to nic innego jak prawa i obowiązki koncesjonariusza związane z wykonywaną działalnością koncesjonowaną. W tym zakresie przepis art. 37 p.e. pozostawia Prezesowi URE uzasadnioną celami regulacji swobodę kształtowania zindywidualizowanych z natury rzeczy obowiązków koncesyjnych, jak i wybór techniki redagowania tych obowiązków.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, zaś odwołanie powoda nie zasługiwało na uwzględnienie. Wobec powyższego, na podstawie art. 479

53 § 1 k.p.c. Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach procesu rozstrzygnięto, zgodnie z wyrażoną w art. 98 § 1 k.p.c. zasadą odpowiedzialności za wynik procesu, przyjmując, że powód, jako strona przegrywająca sprawę, zobowiązany jest do zwrotu pozwanemu kosztów procesu, które obejmowały jedynie wynagrodzenie pełnomocnika procesowego pozwanego w wysokości 720 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

SSO Małgorzata Perdion-Kalicka